II SAB/Wa 506/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spraw.) Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. 1. zobowiązuje Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do rozpoznania wniosku G. P. z dnia [...] października 2012 r., doprecyzowanego pismem z dnia [...] listopada 2012 r., w zakresie pkt 2 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części skargę oddala, 4. zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz G. P. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] października 2012 r. G. P. zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie informacji publicznej. Podał, że w związku z postępowaniem o zamówienie publiczne prowadzone przez centralę KRUS na “Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych" zakończonym w sierpniu 2011 r. i w związku z otrzymanymi umowami z firmami: 1. Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z., 2. [...] Sp. z o.o., wnosi o nadesłanie kopii wykonanych przez te firmy pism, opracowań, opinii i wszelkich dokumentów przekazanych KRUS przez te firmy w związku z ww. postępowaniem. Wnioskodawca wskazał, że wnosi o przekazanie żądanej informacji pisemnie, listem poleconym na wskazany adres do korespondencji, w formie kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem - dla dokumentów, które istnieją w formie papierowej oraz w formie nagranej płyty CD z kopiami dokumentów - dla dokumentów, które istnieją w formie elektronicznej. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, organ przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. przekazał poświadczone za zgodność z oryginałem kopie ogłoszenia o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz umowy, w przygotowaniu których uczestniczyła firma Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z. z siedzibą w S. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że wskazana we wniosku firma [...] Sp. z o.o. nie brała udziału w przedmiotowym postępowaniu o zamówienie publiczne, a tym samym KRUS nie posiada żadnej dokumentacji przygotowanej przez wyżej wymienioną firmę. KRUS zawarł natomiast umowę na świadczenie usług doradczych w zakresie wsparcia przeprowadzenia postępowania przetargowego na eksploatację, modyfikację, konserwację oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych z firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. W związku z powyższym organ zwrócił się do G. P. o potwierdzenie, czy jego wniosek z dnia [...] października 2012 r. dotyczy wyżej wymienionej spółki. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. G. P. potwierdził, że jego wniosek dotyczył dokumentów z firmy [...] Sp. z o.o. Jednocześnie zwrócił uwagę, że jego wniosek nie dotyczył dokumentów proceduralnych KRUS a "wykonanych przez te firmy pism, opracowań, opinii i wszelkich dokumentów przekazanych KRUS przez te firmy w związku z ww. postępowaniem". Podkreślił, że przedmiotem wniosku są dokumenty wytworzone przez obie wskazane firmy. Następnie przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. organ przekazał G. P. poświadczone za zgodność z oryginałem kopie specyfikacji istotnych warunków zamówienia przygotowanej przez [...] Sp. z o.o. i po jej zatwierdzeniu przekazanej oferentom oraz raport audytora (RTA) zawierający propozycje odpowiedzi na pytania oferentów do specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że [...] Sp. z o.o. dokonała oceny ofert w postępowaniu o zamówienie publiczne na "Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych" w KRUS w W. Z uwagi jednakże na fakt, że ocenie tej podlegały oferty w części utajnione przez oferentów (w szczególności w zakresie koncepcji realizacji obsługi eksploatacyjnej oraz modyfikacji systemu), a ocena się do nich odnosi, nie może być udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej, ponieważ dotyczy aspektów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. G. P. złożył skargę na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał żądanych dokumentów, nie została mu również doręczona żadna decyzja administracyjna. W związku z powyższym wniósł o nakazanie organowi niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie lub nadesłanie żądanych dokumentów oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie uwagi, wskazując, że nie dopuścił się bezczynności. Motywując swoje stanowisko organ podkreślił, że w niniejszej sprawie udzielił skarżącemu żądanych informacji dotyczących prowadzonego przez Centralę KRUS postępowania o zamówienie publiczne na "Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych" - zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. Wskazał, iż firmy: Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z. oraz [...] Sp. z o.o. brały udział w ww. postępowaniu o zamówienie publiczne zgodnie z zawartymi przez KRUS umowami. Kopie przedmiotowych umów zostały przesłane skarżącemu we wcześniejszej korespondencji pismem z dnia [...] października 2012 r. Natomiast dokumentacja przygotowana przez Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z. oraz [...] Sp. z o.o. została przesłana skarżącemu jako załączniki do pism organu z dnia [...] listopada 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r. W ocenie Prezesa KRUS, udzielając wyżej wymienionych informacji, organ dopełnił wszelkich aktów staranności w zakresie udzielenia wyczerpujących i wiążących skarżącego wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Jak wskazano w części sprawozdawczej uzasadnienia, w ocenie strony skarżącej bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego polega na nieudostępnieniu informacji (niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji) objętych wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. Przedmiotowym wnioskiem skarżący wystąpił o nadesłanie kopii pism, opracowań, opinii i wszelkich dokumentów wykonanych i przekazanych KRUS przez firmy: (1) Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z. oraz (2) [...] Sp. z o.o. w związku z prowadzonym przez KRUS postępowaniem o zamówienie publiczne na "Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno - rentowych". Nie jest sporne w sprawie niniejszej, że Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, jako organ administracji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo udzielenia skarżącemu odpowiedzi i przekazania informacji przy pismach z dnia [...] listopada 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r., organ pozostaje w bezczynności względem żądania zawartego we wniosku z dnia [...] października 2012 r. Zauważyć należy, że skarżącemu, zostały udostępnione w ustawowym terminie, poświadczone za zgodność z oryginałem: kopie ogłoszenia o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz umów, w przygotowaniu których uczestniczyła firma Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z. z siedzibą w S. (przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r.), a także kopie specyfikacji istotnych warunków zamówienia przygotowanej przez [...] Sp. z o.o. oraz raportu audytora (RTA) zawierającego propozycje odpowiedzi na pytania oferentów do specyfikacji istotnych warunków zamówienia (przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. przesłanym w następstwie doprecyzowania wniosku przez skarżącego). Z pisma organu z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że są to wszystkie dokumenty, przygotowane z udziałem ww. firm. Jednocześnie w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. organ poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia w trybie u.d.i.p. - dokonanej przez [...] Sp. z o.o. - oceny ofert w postępowaniu o zamówienie publiczne z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i utajnienie części tychże ofert przez oferentów. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia, czy przekazanie przez organ powyższej informacji czyni zadość wymogom określonym w u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej wprowadzone zostało do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać w art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle (por. M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 26; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, LEX nr 79357). Za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez podmioty obowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: M. Prawn. 2002/23/1059; 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357; 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, publ: CBOIS; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, iż w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06 (publ. ONSAiWSA 2008/6/99) Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, wedle którego informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób informacje te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne jest natomiast, aby dokumenty służyły realizacji zadań publicznych przez organ i odnosiły się bezpośrednio do niego. W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że dokonana przez [...] Sp. z o.o. ocena ofert w postępowaniu o zamówienie publiczne posiada walor informacji publicznej. Informacja ta, przygotowana przez ww. podmiot zewnętrzny na zlecenie organu administracji publicznej, zatwierdzona przez ten organ, została wykorzystana do realizacji określonego celu - wyłonienia najlepszego oferenta w przedmiotowym postępowaniu o zamówienie publiczne. Przedmiotowa ocena ofert stanowiła część formalnej dokumentacji ww. postępowania i jako taka posiada cechę dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Skoro zatem ww. informacja mieści się zakresie przedmiotowym u.d.i.p., Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego winien rozpatrzyć wniosek w powyższym zakresie, do czego został zobowiązany na podstawie art. 149 p.p.s.a. - jak w pkt 1 sentencji wyroku. Powyższe nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia). W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podmiot obowiązany może bowiem ograniczyć dostęp do żądanej informacji publicznej np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeśli jednak odmawia, to jest obowiązany dokonać tego w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając skargę na bezczynność organu we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd ocenia skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie, tj. obejmującym - jak dodatkowo wyjaśnił skarżący na rozprawie - wszystkie dokumenty robocze wytworzone w toku postępowania o zamówienie publiczne przez firmy: Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z. oraz [...] Sp. z o.o. Materiały robocze, powstające we wstępnej fazie projektowania dokumentu i służące przygotowaniu jego ostatecznej wersji nie posiadają, w ocenie Sądu, waloru informacji publicznej. Walor taki posiadają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ (zleceniodawcę) i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego. Takie dokumenty zyskują przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 (publ.: CBOIS; orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych. W świetle powyższego uznać należy, że organ nie pozostawał w bezczynności odnośnie pozostałej części wniosku skarżącego, skoro - jak już wyżej wskazano - udostępnił w ustawowym terminie wszystkie informacje mające walor informacji publicznej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. Wobec orzeczenia o obowiązku rozpatrzenia wniosku jak w pkt 1 sentencji wyroku, o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 4 sentencji wyroku.