II SAB/Wa 506/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj ( spr.), Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji postanawia: - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] września 2017 r. R. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] maja 2017 r. określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Zarzucił w niej organowi: a) naruszenie art. 35 i in. k.p.a. przez przekroczenie przez Organ II instancji określonych prawnie terminów rozpoznawania spraw administracyjnych i nieczynienie użytku z przydanej mu kompetencji, a także podejmowanie nieekonomicznych działań przedłużających czas postępowania, a przez to działanie sprzeczne z zasadami praworządności i legalizmu w związku z wypowiedzeniem się w formie pisma z dnia [...] lipca 2017 roku, nie zaś we wiążącej formie aktu administracyjnego; b) brak stwierdzenia przez Organ II instancji naruszenia obowiązku Organu I instancji do niezwłocznego przekazania odwołania do organu wyższego stopnia, tj. Organowi II instancji, a uregulowanego w art. 133 k.p.a.; c) naruszenia art. 15 k.p.a. przez uniemożliwianie stronie skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, przez brak podjęcia działań, brak uznania przez Organ II instancji naruszenia przez Organ I instancji prawa przez odmowę rozpoznania odwołania i przekazania go do wyższej instancji; d) art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej ("KAS") z dnia 16 listopada 2016 roku (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1948 ze zm., dalej: "Przepisy wprowadzające KAS") oraz art. 179 i 180 tejże ustawy, poprzez brak zakwestionowania przez Organ II instancji wydana przez Organ I instancji propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 roku, jak też brak zakwestionowania uniemożliwienia weryfikacji przez organ wyższego stopnia utrzymanie jej w mocy i przy tym uniemożliwienie przeprowadzenia prawidłowego i legalnego trybu w niniejszej sprawie, jak też należytego i dokładnego rozważenia przesłanek ustawowych z powołanego przepisu, tj. nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; e) art. 169 przepisów wprowadzających KAS przez brak uznania nieprawidłowości jego niezastosowanie wobec Skarżącego i brak reakcji na pozbawienie go przywilejów wynikających z pełnienia służby jako funkcjonariusza celnego; f) art. 7, 77% 1 k.p.a. przez brak stwierdzenia przez Organ II instancji nieprawidłowego zgromadzenia i zebranie materiału dowodowego przez Organ I instancji oraz zaakceptowanie uniemożliwienia jego oceny przez organ wyższej instancji w związku z brakiem przedstawienia go przez Organ I instancji, Organowi II instancji; g) art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak stwierdzenia naruszenia prawa w braku nadania odwołaniu oraz pozostałym środkom odwoławczym złożonym przez Skarżącego, prawidłowego trybu przez Organ I instancji oraz zaakceptowanie braku nadania rozstrzygnięciu Organu I instancji prawidłowej formy prawnej tj. w formie decyzji administracyjnej, jak również braku wykazania w uzasadnieniu motywacji Organu I instancji dla takiego rozstrzygnięcia; h) art. 6, 8, 9 i 10 k.p.a. przez naruszenie praw Skarżącego w toku postępowania poprzez uniemożliwienie mu udziału w nim, braku prawidłowych pouczeń o trybach odwoławczych, a także: i) art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP przez brak umożliwienia weryfikacji procesu, który spowodował, że doszło do odebrania Skarżącemu praw słusznie nabytych, a także naruszenia zasady równości i proporcjonalnego naruszania praw obywatelskich. II. z uwagi na powyższe wniósł o: a) uznanie przedstawionej Skarżącemu propozycji pracy za decyzję administracyjną i przyjęcie w niniejszej sprawie właściwości trybu administracyjnego; b) w związku z tym uznanie, że Organ II instancji pozostaje w stanie bezczynności pomimo złożonych odwołań, ponagleń i zażaleń na jego bezczynność oraz bezczynność Organu I instancji w sprawie wniesionego przeze mnie odwołania; c) nakazanie przez Sąd Organowi, aby Organ II instancji nakazał przekazanie mu przez Organ I instancji odwołania wraz z aktami sprawy oraz środków odwoławczych dot. bezczynności Organu I instancji, celem rozstrzygnięcia odwołania, a także prawidłowego rozstrzygnięcia przez Organ II instancji kwestii bezczynności Organu I instancji; d) rozważenie przez tut. Sąd skierowania pytania prawnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie uchwały w przedmiocie zagadnień opisanych w skardze, a to zwłaszcza trybu zaskarżania propozycji pracy przez funkcjonariuszy oraz form zmiany warunków pracy w zakresie możliwości przekształcenia stosunku służbowego na stosunek pracy. Jednocześnie, z uwagi na brzmienie art. 53 § 2b p.p.s.a., wniósł również o uznanie, że niniejsza skarga jest złożona w terminie, ewentualnie, uwzględnienie wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu do jej złożenia w razie uznania, że Organ II instancji jest jedynym władnym do rozstrzygnięcia odwołania. Skarżący wnosi niniejszą skargę z zachowaniem terminu i w czasie trwania bezczynności Organu II instancji oraz podejmowania przez niego działań powodujących przewlekłość postępowania polegających m.in. braku wydawania decyzji merytorycznych i zastępowania ich pismami informacyjnymi, które to uniemożliwiają podjęcie przez Skarżącego drogi odwoławczej. Skarżący nie został również pouczony o prawie do wnoszenia odwołania, jak również terminach na podjęcie stosownych czynności. Okoliczności sprawy, postępowanie Organu, również nie pozwalają uznać, że ponosi ewentualną winę w uchybieniu terminowi wniesienia nin. skargi. Z treści uzasadnienia skargi wyłania się kluczowy dla sprawy pogląd skarżącego, że propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, a Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie rozpoznając odwołania od tej decyzji pozostaje w bezczynności, przez co narusza przepisy prawa Zdaniem skarżącego propozycja pracy wpływa bezpośrednio na jego prawa, bowiem niezależnie od tego czy ją przyjmie czy też nie, zwalnia go ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że otrzymał mianowanie do służby, a podstawa prawna tego stosunku ma charakter administracyjnoprawny. Zarówno zaś akt mianowania, jak i zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazał, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 K.p.a. O tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W przypadku więc gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu złożona skarżącemu pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru decyzji administracyjnej, postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazał, że powyższa propozycja nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy, a ponadto nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki skarżącego lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby zatem można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. W rozpoznawanej sprawie strona przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. określającej warunki jego zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Zdaniem Sądu taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a., a ponadto możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne. W pierwszej kolejności należy dokonać oceny charakteru prawnego złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. propozycji określającej warunki zatrudnienia. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia – w zakreślonym w niej terminie – propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, co skutkuje przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, należy stwierdzić, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności: 1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W ocenie Sądu przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowią, że propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W przedmiotowej sprawie organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla powyższej kompetencji organu. Nie sposób również w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Podkreślić należy, że w myśl art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Nie sposób również uznać, by możliwym było oparcie uznania co do dopuszczalności skargi bezpośrednio na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stosowany jako dyrektywa interpretacyjna przepisów ustawowych, wobec niebudzących wątpliwości analizowanych przepisów, nie pozwala na ich rekonstrukcję umożliwiając zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania od propozycji pracy w ramach nowych struktur Krajowej Administracji Skarbowej. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania Artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche p-ko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację Artykułu 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., to nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18 i z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie dopatrując się przesłanek uzasadniających wszczynanie trybu postępowania dotyczącego pytania prawnego skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.