II SAB/Wa 507/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego D. D. sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych). Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. D. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie miesiąca, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej przepisami, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w jego sprawie winno być zakończone w dniu 26 sierpnia 2017 r., a najpóźniej w dniu 26 września 2017 r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wprawdzie mało znaczących czynności, polegających głownie na wymianie korespondencji, jednak działania te, szczególnie z perspektywy czasu można nazwać pozornymi. Zdaniem skarżącego nie zmierzały one do załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że organ prowadzący postępowanie zgromadził wszelkie niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji informacje nie później niż do czerwca 2018 r. Stwierdził, że w związku z bezskutecznym upływem ww. terminów do wydania decyzji, w dniu[...] maja 2021 r., wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "Ponaglenie". Wskazał, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji będącej odpowiedzią na wniosek. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi z dnia 21 lipca 2021 r. na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powołując się na orzeczenia NSA i WSA organ wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Na marginesie wskazano, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 900 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał też m.in., że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Pismem procesowym z dnia 30 lipca 2021 r. Minister poinformował Sąd, że decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] rozpatrzył wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejne terminy wyznaczone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] lutego 2018 r. i do dnia [...] czerwca 2018 r., nie zostały dotrzymane. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. W ocenie Sądu postępowanie to prowadzone było przez organ przewlekle. Ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił w tym terminie. Już [...] sierpnia 2017 r. Minister zawiadomił stronę, że sprawy w terminie nie załatwi i że rozpatrzenie wniosku nastąpi do dnia [...] lutego 2018 r. Wezwanie do IPN i KGP o udzielenie informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy Minister wystosował dopiero [...] stycznia 2018 r., tj. po ponad 5 miesiącach od zawiadomienia strony o opóźnieniu. Potem wystosowana została kolejna informacja z dnia [...] marca 2018 r. o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia [...] czerwca 2018 r., z powołaniem się na okoliczność, że organ nie otrzymał jeszcze odpowiedzi od KGP i IPN. IPN odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (wpływ do organu [...] marca 2018 r.). KGP odpowiedział zaś pismem z dnia [...] marca 2018 r. Organ jednakże w dalszym ciągu nie wydawał decyzji. Upłynął nie tylko wyznaczony dzień [...] czerwca 2018 r. ale i kolejne miesiące, a nawet lata. Po złożeniu przez stronę ponaglenia z dnia [...] lutego 2020 r. organ po ponad roku zdecydował się raz jeszcze wystąpić do IPN, pismem z dnia [...] marca 2021 r., o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych dotyczących strony. IPN odpowiedział przy piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Organ w dalszym ciągu nie wydawał decyzji. Strona złożyła zaś kolejne ponaglenie, z dnia [...] maja 2021 r. Z akt wynika, że organ dysponował materiałem dowodowym już w marcu 2018 r. Organ nie zgłaszał wówczas do IPN żadnych uwag, co do zakresu zebranego materiału dowodowego. Dopiero po trzech latach od zgromadzenia tego materiału dowodowego organ postanowił, że konieczne jest jego uzupełnienie przez IPN. Decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku skarżącego wydana została zaś dopiero [...] lipca 2021 r., tj. po 4 latach od złożenia przez stronę wniosku, a nadto, po 3 miesiącach od ostatniej odpowiedzi z IPN. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie z wniosku strony z dnia [...] lipca 2017 r. w sposób przewlekły i niezasadnie nie kończył go wydaniem decyzji, mimo braku przeszkód prawnych i faktycznych. Obowiązek wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego stanowi podstawową czynność organu przy rozpatrywaniu sprawy i nie uzasadnia wydłużania terminu zakończenia postępowania. Z akt sprawy nie wynika przy tym żadna przyczyna, którą można byłoby usprawiedliwić tak długie postępowanie i brak działania organu w postaci podjęcia rozstrzygnięcia, gdy było to już możliwe. Zauważyć należy przy tym, że organ od 2018 r. nie zawiadamiał strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał nowego terminu zakończenia postępowania. Wobec wydania przez organ w dniu [...] lipca 2021 r. decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania, Sąd nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, o co wnosił skarżący. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., które to przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa, na co wskazują przywołane już wyżej okoliczności faktyczne. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt sprawy nie wynika, aby opieszałość w gromadzeniu materiału dowodowego i samym podjęciu rozstrzygnięcia była usprawiedliwiona. Od wpływu wniosku strony do wydania decyzji w sprawie upłynęły 4 lata. Bezsprzecznie taki sposób działania organu narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Sąd wziął przy tym pod uwagę przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późń. zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Także uwzględnienie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy nie zmienia stanowiska Sądu co do stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawie tej Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1615/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 1.000 zł przemawiał czas trwania postępowania administracyjnego i sposób działania organu. Tak długi okres niepodejmowania przez organ właściwego działania uzasadniał zrekompensowanie skarżącemu negatywnych przeżyć poprzez przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Zaznaczyć jednocześnie należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była kwestia obniżenia wysokości świadczenia emerytalnego. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego, nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności organu administracji publicznej, czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów Sąd przyznał sumę pieniężną we wskazanej wyżej wysokości, jako odpowiednią w okolicznościach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, albowiem skarżący ich nie wykazał. Nadto, w sprawie tej skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).