II SAB/Wa 508/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu [...] w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej M.K. z dnia 11 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] w [...] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 100 (słownie: sto ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] lipca 2017 r., za pośrednictwem platformy ePUAP M. K. zwróciła się do Uniwersytetu [...] w R. o udzielenie informacji publicznej: "czy Państwa placówka edukacyjna w latach [...] zawierała umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego". W przypadku odpowiedzi pozytywnej, wnosiła o przesłanie kopii tych umów. Podała adres do korespondencji. Pismem z [...] września 2017 r. M. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w R. w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Wskazała, że wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został on prawidłowo doręczony organowi w tymże dniu czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Pełnomocnik wskazał, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Podał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż umowy zawierane pomiędzy organem samorządu terytorialnego (wójtem) a podmiotem świadczącym na rzecz wójta lub samej gminy obsługę prawną stanowią informację publiczną. Pełnomocnik wskazał, że analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa (stationes fisci) czy też samorządu (stationes communi), albowiem oba te rodzaje podmiotów gospodarują majątkiem publicznym i wydatkują środki publiczne. Podniósł, że w przepisanym terminie organ nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ustawy, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ww. ustawy. Złożony przez skarżącą wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu. Organ pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni niniejszą skargę konieczną i zasadną. Wskazał, że zdolność sądową mają również samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. Rektor Uniwersytetu [...] w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej o oddalenie. W odpowiedzi na zarzuty sformułowane w skardze organ wskazał, że nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącej informacji publicznej. W ocenie organu istnieją istotne wątpliwości co do tego, czy wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...] lipca 2017 r., wyrazem czego było przesłanie przez upoważnionego pracownika organu wiadomości e-mail do Centrum Pomocy Użytkowników ePUAP z prośbą o przekazanie daty i godziny odczytania wiadomości otrzymanej przez skarżącą. Organ podał, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę nie otrzymał odpowiedzi z Centrum Pomocy Użytkowników ePUAP. Organ zauważył, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej został złożony w okresie urlopowym. W związku z powyższym organ nie dysponował w omawianym okresie pracownikami posiadającymi dostęp do portalu ePUAP, co uniemożliwiało organowi odbieranie w tym okresie wszelkiej korespondencji kierowanej na jego elektroniczną skrzynkę podawczą. Skarżąca w piśmie procesowym z [...] listopada 2017 r. wskazała, że popiera skargę wobec nie usunięcia stanu bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem skarżącej. Podała, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przepisanym terminie organ informacji nie udzielił, a zatem zaszła pozytywna przesłanka do wniesienia do właściwego miejscowo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność tegoż. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie wobec dokonania przez organ, w toku sprawy, czynności stanowiącej przedmiot skargi na bezczynność, skarżąca ma prawo domagania się od organu zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność i przewlekłość w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłość w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności lub przewlekłości organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności lub przewlekłości organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p., gdyż Uniwersytet [...] w R. jako uczelnia publiczna, jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) uczelnie, pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Uczelnie publiczne wykonują zadania publiczne z zakresu kształcenia (edukacja i nauka). Stąd organ uczelni stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zatem Rektor [...] w R., jako organ jednoosobowy uczelni, kierujący działalnością uczelni i reprezentujący ją na zewnątrz – art. 60 ust. 6 i art. 66 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, jest osobą uprawnioną i obowiązaną do udzielenia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w posiadaniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że tak jak informację publiczną stanowi informacja o kosztach obsługi prawnej, tak też informację publiczną stanowią umowy zawarte przez podmiot publiczny odnoszące się do obsługi prawnej tego podmiotu (v. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. We wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wnioskowała o udzielenie informacji, czy Państwa placówka edukacyjna w latach [...] zawierała umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wnosiła o przesłanie kopii tych umów. Żądana informacja stanowi informację publiczną. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Skarga na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w R. zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej M. K. z dnia [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Organ w terminie określonym przepisami prawa nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął w dniu [...] lipca 2017 r. Wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. Organ, do akt sprawy, przy piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nadesłał dokument stanowiący przedmiot wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2017 r., jednakże brak jest informacji czy i kiedy organ udzielił M. K. odpowiedzi na wniosek. Bezczynność organu nie miała jednakże w tej sprawie w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z odpowiedzi na skargę wynika, że brak działania Rektora na gruncie u.d.i.p. wynikał z okresu urlopowego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W przedmiocie kosztów, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a. jak w pkt 3 wyroku. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, w części dotyczącej wynagrodzenia adwokata i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Wskazać należy, że przed tutejszym sądem, jak również przez innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżąca reprezentowana przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame. W tut. Sądzie do chwili obecnej zarejestrowano [...] spraw, z kolei z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji w Sprawach wynika, że skargi na bezczynność dyrektorów placówek oświatowych, placówek opieki zdrowotnej, bibliotek, ośrodków pomocy społecznej, parków narodowych, ośrodków ruchu drogowego i innych podmiotów jak w niniejszej sprawie, w udostępnieniu informacji publicznej o tożsamej treści, wpływają również do sądów w K., O., K., O., L., R. i W. W część spraw zapadły już wyroki , w których zasądzono koszty sądowe w pełnej wysokości (II SAB/Kr 189/17, II SAB/Op 126/17, II SAB/Kr 120/17, II SAB/Rz 80/17. Tym samym Sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do niniejszej sprawy, co w praktyce oznaczało zmianę nazwy organu pozostającego w bezczynności. Przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia Sąd miał również w polu widzenia nieskomplikowany charakter sprawy, niewymagający w istocie szczególnej wiedzy prawniczej. Nadto pełnomocnik skarżącej nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie – z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Tym samym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst. jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 2368 ze zm.), nie świadczył pomocy prawnej poprzez występowanie przed sądem. W świetle art. 206 P.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Nadto, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest - jak dotychczas - uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 P.p.s.a. należy sięgnąć do poglądów doktryny i orzecznictwa, powstałych w związku ze stosowaniem art. 207 § 2 P.p.s.a. I tak w przepisie tym wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy, pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa, 2011 r., Wyd. 4, s. 913–914). H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 P.p.s.a., powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 P.p.s.a., z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a, gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.). Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu mocodawczyni.