II SAB/Wa 510/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku propozycji służby w służbie celno-skarbowej postanawia - odrzucić skargę - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), złożył L. B. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Oświadczeniem z dnia 30 maja 2017 r. L. B. przyjął przedstawioną mu propozycję zatrudnienia. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. L. B. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o przedstawienie mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, na które organ odpowiedział pismem z dnia 23 czerwca 2017 r. W dniu 1 czerwca 2017 r. L. B. złożył od wskazanej wyżej propozycji z dnia [...] maja 2017 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa, w związku ze złożoną propozycją. W piśmie tym wskazał, że oczekuje przedstawienia mu propozycji służby. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], odpowiadając nie złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, poinformował L. B., że podtrzymuje stanowisko przedstawione we wskazanym wyżej piśmie z dnia 12 maja 2017 r. Pismem z dnia 31 lipca 2017 r. organ odpowiedział natomiast L. B. na złożone przez niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wydania wobec L. B. decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. W dniu 1 września 2017 r. L. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku propozycji służby w służbie celno-skarbowej. W uzasadnieniu wskazał, ze organ dopuścił się bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej pomimo istnienia ku temu obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Organ podniósł, ze sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z poźn. zm.) – dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Treść przepisu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wskazuje, że bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego tylko i wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, określonego postanowienia w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub też gdy dotyczy niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegająca na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej p.w.u. KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z normy tej, zdaniem Sądu, wynika możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca przewidział również przypadki nieprzedstawienia żadnej z tych propozycji, co powodowało wygaśnięcie stosunku służbowego najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.KAS). W ocenie Sądu, kluczowe dla oceny dopuszczalności kognicji sądu w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na brak złożenia propozycji służby jest ustalenie, czy organ -Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pozostawał w prawnym obowiązku złożenia propozycji służby oraz jaki charakter mają czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegające na złożeniu propozycji służby lub propozycji zatrudnienia, a w szczególności – jeśli mają charakter decyzji administracyjnej lub aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – czy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był w obowiązku taką decyzję, ewentualnie akt lub czynność przedłożyć skarżącemu. Odnośnie przedkładanych propozycji, wskazać należy, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Konstatacja ta ma istotne znaczenie dla dopuszczalności zaskarżenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającej na braku złożenia propozycji służby, bowiem wyklucza istnienie po stronie tego organu prawnego obowiązku przedłożenia propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, co de facto wyklucza możliwość wystąpienia bezczynności tegoż organu. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 p.w.u. KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów wynika zatem, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej: - do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub - do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. bądź też - do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym ostatnim przypadku przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u. KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, z zastrzeżenia sformułowanego w art. 170 ust. 2 i 3 p.w.u. KAS wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W sprawie niniejszej organ przedstawił skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Organ skorzystał zatem z przyznanej przez ustawodawcę swobody w zakresie wyboru formy dalszego zatrudnienia bądź służby. W dalszej kolejności zastanowić się należy nad charakterem złożonej propozycji zatrudnienia, co będzie również rzutowało na ocenę dopuszczalności zaskarżenia bezczynności w zakresie niezłożenia propozycji służby (co jest przedmiotem skargi w sprawie niniejszej). Zdaniem Sądu propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego, które sąd administracyjny mógłby skontrolować. Nie obejmuje jej zatem kognicja sądu administracyjnego wyznaczona przepisem art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 P.p.s.a., a zatem również i kognicja w zakresie bezczynności (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Decyzja administracyjna jest szczególnego rodzaju aktem administracyjnym, jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (tj. wówczas, gdy ustawa wprost wskazuje, że określoną sprawę załatwia się w formie decyzji administracyjnej lub gdy kompetencja organu jest wskazana jako: organ "przydziela", "zezwala", "potwierdza", "wyraża zgodę"). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym (vide P. Przybysz, komentarz do art. 104 K.p.a. oraz M. Romańska, komentarz do art. 104 K.p.a., System Informacji Prawnej Lex). Decyzja administracyjna może być zatem wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie K.p.a. lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. Jednakże z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Zdaniem Sądu brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa w postaci przedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia ma nastąpić w drodze decyzji i że – jak wyżej wywiedziono - decyzja taka powinna być funkcjonariuszowi przedstawiona w ramach obowiązku organu. Nieco odmiennie zatem niż ma to miejsce w przypadku przedłożenia propozycji służby (art. 169 ust. 4 p.w.u. KAS), gdzie ustawodawca wprost wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (o ile zostanie złożona) stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Inne przypadki wydania decyzji administracyjnej w stosunku do funkcjonariuszy przewidział ustawodawca w art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.), dalej: "ustawa o KAS", a mianowicie w przypadku decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, jak też w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Dla tych przypadków ustawodawca przewidział drogę odwoławczą (dla decyzji o zwolnieniu ze służby) oraz możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dla decyzji w pozostałych przypadkach). Powyższe potwierdza, że formy decyzji nie przewidział ustawodawca dla składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS propozycji zatrudnienia. Zdaniem Sądu propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wskazano w literaturze przedmiotu: 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, tj. powinny dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat tym działaniem jest związany, 5) akt lub czynność powinien dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak – Sudyka i M. Romańska, komentarz do art. 3 P.p.s.a., System Informacji Prawnej Lex, stan na 1 czerwca 2016 r., teza 47). Co prawda można doszukać się pewnych cech aktu/czynności w złożonej propozycji zatrudnienia (jest aktem nie wymienionym w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a., jest skierowany do indywidualnego podmiotu, dotyczy pewnej sfery uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa), jednakże – i ten argument wyklucza możliwość zakwalifikowania propozycji zatrudnienia zarówno jako decyzji administracyjnej jak i jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. – nie spełnia warunku zewnętrzności, bowiem nie jest skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Sporna propozycja zatrudnienia pozostaje w sferze podległości służbowej, a sprawy pozostające w takiej sferze zostały przez ustawodawcę wyłączone z kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Dodać można, że także Sąd Najwyższy z uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., II PZP 5/10 wskazał, że prawo funkcjonariusza do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (OSNP 2010/23-24/279, LEX nr 577806). Powyższe oznacza, zdaniem sądu, że: - po pierwsze, skoro przedstawiona funkcjonariuszowi Służby Celnej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS propozycja zatrudnienia pozostaje w sferze podległości służbowej (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.), a sfera ta charakteryzuje się autonomią w zakresie możliwości złożenia propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, a tym samym i autonomią w zakresie niezłożenia propozycji służby, - po drugie, skoro organ (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) nie miał obowiązku złożenia ani propozycji zatrudnienia (co jednak uczynił wobec skarżącego w zakresie ww. autonomii, ale forma tej czynności nie wskazuje ani na decyzję administracyjną, ani na akt/czynność z zakresu administracji publicznej), ani konkretnie propozycji służby (co mógł uczynić w formie decyzji administracyjnej, jednakże nie uczynił decydując się na złożenie propozycji zatrudnienia), to niedopuszczalne jest badanie w sprawie wystąpienia bezczynności. O bezczynności można bowiem mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdy po stronie organu występuje niedziałanie w sytuacji prawnego obowiązku działania w sprawie z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W przypadku zaś skarżącego, wybór złożenia mu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby wynikał z autonomii organu co do wyboru propozycji, nadto wybór ten pozostawał w sferze podległości służbowej, która to sfera przepisem art. 5 pkt 2 P.p.s.a. została wyłączona z kognicji sądów administracyjnych. Sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej, ale też nie może kontrolować bezczynności organu dysponującego swobodnym uznaniem co do możliwości przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji zatrudnienia (niedziałania w zakresie podległości służbowej). Konsekwencją powyższego jest zatem niedopuszczalność skargi na bezczynność w zakresie nieprzedstawienia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS propozycji służby (vide np. postanowienie z dnia 18 kwietnia 2018 r., IV SAB/Wr 230/17; z dnia 27 marca 2018 r., II SAB/Sz 113/17; z dnia 20 marca 2018 r., II SAB/Rz 82/17; z dnia 14 marca 2018 r., II SAB/Po 186/17; z dnia 27 marca 2018 r., II SAB/Sz 97/17, CBOSA). Skarga zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.