II SAB/Wa 513/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę P. M. B., zwana dalej "Skarżącą", zarzuciła Rektorowi Uniwersytetu [...], zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] maja 2024 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii - obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - poprzez jego niezastosowanie; nie udostępniono mianowicie na wniosek podlegającej udostępnieniu informacji; prowadziło to do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, - art. 61 ust. 1 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informację – której nie udostępniono w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium – udostępnia się na wniosek - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym – bowiem tylko częściowym - zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Uzasadniając skargę wskazano, że Skarżąca - [...] maja 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, w imieniu osób, zrzeszonych wokół inicjatywy "[...]", zwanej dalej "[...]" - wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej - w zakresie współpracy Uniwersytetu [...] (dalej jako "Uczelnia"), z podmiotami, związanymi z Państwem [...]. Uzyskany ([...] lipca 2024 r.) zakres informacji nie był zadowalający. Dalej sformułowano szereg uwag, uzasadniających - zdaniem Skarżącej - krytyczną ocenę udzielonej odpowiedzi, jako nieodzwierciedlającej faktycznego zakresu działań Uczelni wobec pytań we wniosku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - w skardze zarzucono organowi bezczynność; podnoszono, że [...] maja 2024 r. Skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na który uzyskała informację o treści, która jej nie satysfakcjonuje, - wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kontaktów Uczelni z podmiotami [...], który wpłynął [...] maja 2024 r. podpisano: "społeczność osób skupionych wokół Uniwersytetu [...]"; z treści e-maila nie wynikało, aby społeczność tę reprezentowała Skarżąca, - w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że wniosek - składany w trybie ustawy o informacji - nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom; w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego autora identyfikuje adres poczty elektronicznej (e-mail), z którego go nadano; udostępnienie informacji publicznej zwrotnie na adres e-mail, z którego przesłano wniosek będzie zawsze stwarzać pewność, że informacja trafiła do autora wniosku - mimo nieujawnienia jego personaliów, - stosując się do tego organ udzielił odpowiedzi na wniosek - na wskazany adres e-mail - nie dopytując o personalia wnioskodawcy, - odmienna sytuacja dotyczy jednak przypadku, gdy wnioskodawca zamierza kwestionować bezczynność organu; może to uczynić wyłącznie osoba, która wcześniej składała wniosek o udostępnienie informacji publicznej; co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3386/19, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd jest zobligowany wyłącznie ustalić podmiot, zgłaszający żądanie udostępnienia informacji publicznej; nie bada żadnych innych przesłanek; interes prawny do wniesienia skargi na bezczynność ma jedynie osoba, wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej; jeżeli konkretna osoba nie złożyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie może wnosić skargi na bezczynność organu, - z prowadzonej korespondencji przy użyciu poczty elektronicznej (e-mail) nie wynikało, aby Skarżąca była składającą wniosek osobą bądź reprezentowała składający go podmiot; wniosek wysłano z domeny [...] - z serwisu, oferującego szyfrowane (end-to-end) usługi poczty elektronicznej; organ nie miał zatem możliwości identyfikacji tożsamości wysyłającej wniosek osoby i takich prób nie podejmował; wniosek podpisano: "społeczność osób skupionych wokół Uniwersytetu [...]"; nie da się go powiązać ze Skarżącą, - "społeczność osób skupionych wokół Uniwersytetu [...]", nie ma nadto zdolności sądowej - w rozumieniu art. 25 ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.); nie jest to bowiem organizacja społeczna, ani inna - nieposiadająca osobowości prawnej - jednostka organizacyjna, w stosunku do której przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku - wynikających z przepisów prawa, - w kwestii załatwienia wniosku, wpłynął on [...] maja 2024 r.; [...] czerwca 2024 r. poinformowano wnioskodawcę, że organ nie może załatwić wniosku w terminie - z uwagi na konieczność pozyskania informacji z jednostek Uczelni; na podstawie pozyskanych z poszczególnych jednostek informacji sformułowano odpowiedź i wysłano na wskazany we wniosku adres e-mail, - zarzuty nieudzielenia pełnej informacji o współpracy z [...] podmiotami – nie są uzasadnione; wynikają ze szczególnej interpretacji przez Skarżącą pojęcia "współpracy". W dodatkowym piśmie procesowym (k. 206-211) Skarżąca wniosła o nierozpoznawanie sprawy w trybie uproszczonym oraz przeprowadzenie dowodu z załączonego nagrania - w ramach uwiarygodnienia zasadności skargi. Podnosiła, że wniosła skargę jako osoba, kontynuująca działania podejmowane przez osoby opowiadające się za zerwaniem stosunków akademickich z podmiotami powiązanymi z Państwem [...]. Wszelkie działania - podejmowane przez Skarżącą, jak i inne osoby, działające w "[...]" - stanowią walkę o przestrzeganie prawa międzynarodowego i krajowego, z czym wiąże się gotowość do aktów obywatelskiego nieposłuszeństwa. Skoro w art. 2 ust. 1 ustawy informacji zawarto sformułowanie, że każdemu przysługuje prawo do informacji, nie istnieje zamknięty katalog podmiotów, uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem w tym zakresie. Także wedle art. 61 Konstytucji RP, każdemu obywatelowi przysługuje prawo do informacji publicznej. Zarzut - w postaci braku umocowania do reprezentowania [...] - jest więc chybiony. Skarżąca ma prawo złożyć skargę, gdyż jest reprezentującą [...] osobą. Wynika to z faktu, że jest studentką Uczelni i brała udział w działaniach [...]. Występuje w imieniu swoim i osób z [...], korzysta ze skrzynki e-mail która, służyła do wysłania wniosku o udostępnienie informacji. Korzystanie ze skrzynki z zastosowaniem szyfrowania korespondencji miało zapewnić przede wszystkim bezpieczeństwo osobom, zaangażowanym - z obawy o represje dyscyplinarne, związane z byciem osobami studiującymi na Uczelni. Zaaprobowanie rozumowania organu skutkowałoby pozbawienie możliwości ochrony sądowej praw ludzi, którzy decydują się na wysłanie wniosku o informację publiczną w formie - jak w danej sprawie - chroniącej ich przed ewentualnymi negatywnymi skutkami działań. Uznanie, że osoba, która: - deklaruje złożenie wniosku, - wykazuje fakty to uprawdopodobniające oraz - wyraża gotowość udowodnienia, że dysponuje dany adresem mailowym nie ma legitymacji do wniesienia skargi, byłaby przejawem formalizmu prawnego. Byłoby to w sprzeczności z duchem prawa, wyrażonego w ustawie o informacji oraz z celami, którym służy ten akt. Podtrzymano stanowisko, że udzielona na wniosek informacja nie jest pełna. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie znalazł przesyłanych dla skierowania sprawy na rozprawę w myśl art. 122 wskazanego aktu - wedle żądania Skarżącej. Sąd zważył, co następuje: Przed rozpatrzeniem kwestii ewentualnego pozostawania przez organ w bezczynności (tak zarzuty skargi), powinnością Sądu jest ocena, czy wnosząca skargę osoba ma interes w prawny w kwestionowaniu określonych działań bądź zaniechań organu - w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gdy zaniechania organu pozostaje w związku z niepodejmowaniem czynności wobec wpływu określonego wniosku, interes ten musi pozostawać w relacji do wynikających z konkretnych przepisów osobistych praw i obowiązków wnoszącej skargę osoby. Reguła ta znajdzie także zastosowanie w sprawach, dotyczących dostępu do informacji publicznej. Wprawdzie instytucja dostępu do tego rodzaju danych służy generalnie realizacji interesu publicznego - zapewnienia prawa do informacji "każdemu" (tak powołany przez Skarżącą art. 2 ust. 1 ustawy o informacji). Nie sposób jednak uznać, aby - wobec celu publicznego, jakiemu ma służyć uzyskanie informacji - interes prawny w dochodzeniu prawa do jej uzyskania przysługiwał także "każdemu" – w tym osobom innym, niż żądające udostępnienie informacji na wniosku. Choć prawo do informacji publicznej ma charakter powszechny - tak sformułowanie "każdy" - nie sposób stąd wywodzić, aby legitymację do kwestionowania ewentualnych nieprawidłowości w zakresie udostępnienia informacji miała każda osoba – niezależnie, czy sama przedłożyła wniosek. Należy też odróżnić kwestię samego podmiotowego prawa do informacji publicznej - wobec skierowania konkretnego wniosku - od uprawnienia żądania kontroli legalności działania zobowiązanego podmiotu - gdzie wykorzystanie konkretnych instytucji ochrony powiązał prawodawca ze spełnieniem dodatkowych wymagań. Przy uwzględnieniu wskazanych ram prawnych - co do możliwości kwestionowania bezczynności organu, w kontekście udostępnienie informacji publicznej - w pełni zasadne jest stanowisko organu - sformułowane w odpowiedzi na skargę. Wobec jego poprzedniego szerokiego zreferowania, ponowne go przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Odnosząc się do wywodów Skarżącej należy jedynie dodać, że nie do zaakceptowania byłaby koncepcja, aby interes prawny - będący warunkiem dokonania przez Sąd czynności, jaką jest merytoryczne rozpatrzenie skargi - mógł być jedynie uprawdopodobniony. W realiach rozpoznawanej sprawy, co jest bezsporne, Skarżąca uważa się za osobę, należącą do - nie mającej charakteru sformalizowanego - [...], w której udział nie jest formalnie potwierdzany żadnym dokumentem. Wobec rezygnacji przez uczestniczące w niej osoby z przyjęcia jednej z przewidzianych form, służących realizacji działań obywatelskich (jak stowarzyszenie, fundacje itp.) nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, na podstawie stosownych dokumentów czy: - Skarżąca - będąca studentem Uczelni – przynależała faktycznie do [...] - na dzień kierowania wniosku, - konkretny adres poczty elektronicznej, z którego wysłano wniosek w określony sposób podpisany, była zarządzany przez daną nieformalną grupę osób, - Skarżąca należała do inicjatorów skierowania konkretnego wniosku z adresu skrzynki pocztowej lub była nawet jego autorem. Niewątpliwie samo pozostawanie na liście studentów Uczelni, nie może być tu okolicznością kluczową, gdy Skarżąca nie twierdzi nawet, jakby wszyscy studenci przynależeli do [...]. Nie jest przy tym możliwe, dowodzenie istnienia interesu prawnego, przez przeprowadzenie dowodu, służącego wykazaniu, że Skarżąca ma obecnie dostęp do skrzynki poczty elektronicznej, z której wysłano zawierającą wniosek wiadomość e-mail. Dopuszczanymi środkami dowodowymi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi są bowiem wyłącznie dokumenty - tak art. 106 § 3 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie należą do nich zaś nagrania (tak wniosek w replice) ani sui generis eksperymenty, w kwestii dostępu Skarżącej do skrzynki pocztowej. Jedynie więc na marginesie odnotować wypada, że taki dowód mógłby ewentualnie potwierdzić aktualną sytuację faktyczną, nie zaś stan na dzień skierowania wniosku do organu. Skarżąca nie występuje bowiem w sprawie, jako umocowany przedstawiciel [...]. Skoro więc niemożliwe jest dowiedzenie, że Skarżąca jest autorem zapytania, czy też należała do nieformalnej grupy osób, które je kierowały, nie sposób uznać, aby miała ona interes prawny w danej sprawie. Prezentowane wyżej rozumienie przepisów, określających zdolność do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego - w zakresie spraw, dotyczących udostępnień informacji publicznej na wniosek - nie eliminuje samo, wbrew wywodom Skarżącej, prawa do odzyskania informacji publicznej przez osoby, które pragną pozostać anonimowe - np. z uwagi na obawę przed represjami. Wynika to natomiast z innych uwarunkowań formalnych. Dla skutecznego wniesienia skargi przez osobę fizyczną, niezbędne jest bowiem ujawnienie personaliów (tak art. 46 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W polskim systemie prawnym skorzystanie z ochrony sądowej jest więc uwarunkowane - z woli prawodawcy - odkryciem przed podmiotem, od którego żądano informacji, danych wnioskodawcy. Jeżeli z góry zakłada on korzystanie z ochrony sądowej, nie znajduje wobec tego racjonalnego uzasadnienia zwracanie się o informację anonimowo. Gdy bowiem pozyskana na tej zasadzie informacja jest niezadowalająca, zamierzający skorzystać z ochrony sądowej wnioskodawca będzie musiał zwrócić się o nią ponownie - aby móc wykazać swój interes prawny na etapie wywiedzenia skargi. Przyjęcie takiej formuły nie ogranicza – wbrew twierdzeniom Skarżącej - konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej ani też nie uchybia ogólnym regułom, wynikającym z umów międzynarodowych (tak: powołany w skardze Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych). Prawo do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru bezwzględnego i nie jest nieograniczone. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że nie może mieć znaczenia w sprawie, podnoszona w odpowiedzi na skargę, kwestia braku zdolności sądowej dla [...]. Sąd bowiem - wedle treści skargi – przyjął, że wniosła ją osoba fizyczna - Skarżąca. Jednocześnie bezzasadne są wywody Skarżącej, jakoby jej uprawnienie do wniesienia skargi wynikało z faktu reprezentowania członków [...]. Dana grupa osób nie może być bowiem samodzielnie podmiotem praw. Skarżąca nie przedłużyła z kolei dokumentu, potwierdzającego umocowanie do reprezentowania osób, mających interes prawny w sprawie - autorów wniosku, którzy mogą skutecznie potwierdzić jego skierowanie. Zgodnie z przyjętym w judykaturze i doktrynie stanowiskiem, brak interesu prawnego do wniesienia skargi winien skutkować jej oddaleniem. Jedynie w przypadku skarg, dotyczących aktów samorządu terytorialnego - z woli prawodawcy - kwestie dotyczące interesu prawnego są przesłanką odrzucenia skargi - tak art. 58 §. 1 pkt 5a ustawy - Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.