II SAB/Wa 517/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania punktu 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. M.P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu punktu 2 jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi podkreślił, że we wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udostępnienie informacji o następującej treści: 1. Wskazanie (precyzyjny zapis) na czym polegała "wnikliwa analiza", o której mowa w piśmie [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. Jeśli wytworzono dokumenty proszę o udostępnienie. Znam treść pisma [...] z dnia [...] lipca 2024 r. 2. Wskazanie czy w trakcie "wnikliwej analizy" jak w pkt 1 weryfikowano, sprawdzano powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jeśli tak, proszę o wskazanie tychże przepisów w formie nr art., nr § oraz z jakiego aktu (ustawa, rozporządzenie, inne). W przypadku odpowiedzi negatywnej proszę o informację, dlaczego odstąpiono od porównania przepisów i obowiązków z nich wynikających. 3. Wskazanie kto z imienia i nazwiska oraz funkcji oraz na jakiej podstawie przeprowadził "wnikliwą analizę" jak w pkt 1 oraz kiedy, w jakim okresie. 4. Wskazanie ostatniej daty w formacie DD-MM-RR przeprowadzenia w [...] w K. kontroli rozpatrywania skarg i wniosków - obowiązek wynikający z art. 259 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. 5. Udostępnienie skanu dokumentu (Protokół) z przeprowadzonej kontroli jak w pkt 3. Wskazuję że na BIP MSWiA https://www.gov.pl/web/mswia/kontrole nie ma żadnych informacji. Skarżący zaznaczył, że w piśmie organu z dnia [...] sierpnia 2024 r. otrzymał częściową odpowiedz na wniosek. W związku z powyższym w tym samym dniu wystąpił do organu z prośbą o dosłanie brakujących informacji, w szczególności poprosił o pełną odpowiedź na pkt 2 wniosku. Organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie uzupełnił przekazanej informacji, tylko poinformował skarżącego o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska. Mając na względzie powyższe, skarżący podniósł, że organ, nie udostępniając informacji w zakresie pkt 2 wniosku dopuścił się oczywistego naruszenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, co winno skutkować uznaniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podał, że udzielił odpowiedzi na całość wniosku skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. Odnosząc się w tymże piśmie do punktu 2 wniosku, organ poinformował skarżącego, że "analizując treść przekazanej korespondencji oraz stan sprawy nie zidentyfikowano przypadków łamania obowiązujących przepisów prawnych. Analiza przekazanej korespondencji ma charakter całościowy dotyczący jej treści. W przypadku wskazania i potwierdzenia działań naruszających obowiązujące przepisy są podejmowane dalsze stosowne działania adekwatne do stwierdzonych naruszeń." W ocenie organu, oczywiste jest, że nie ma możliwości wymienienia, w żądanej przez skarżącego formie, wszystkich przepisów powszechnie obowiązującego prawa uwzględnianych przy analizie procedowanej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji korespondencji, jako że przedmiotem prowadzonej analizy jest zgodność podejmowanych działań ze wszystkimi obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero w przypadku wskazania i potwierdzenia działań naruszających konkretne obowiązujące przepisy są podejmowane dalsze stosowne działania adekwatne do stwierdzonych naruszeń. O fakcie tym również poinformowano skarżącego w udzielonej odpowiedzi. Organ zauważył, że proces analizy korespondencji stanowi pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W związku z powyższym, wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jak wynika z treści skargi i złożonych w niej wniosków, przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie skarżący uczynił bezczynność organu w zakresie rozpoznania przez organ punktu 2 jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. Skarżący oświadczył bowiem, że co do pozostałej części wniosku uzyskał od organu odpowiedź. Z tej przyczyny przedmiotem kontroli Sąd uczynił bezczynność organu we wskazanym w skardze zakresie, tj. dotyczącym punktu 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r., w którym skarżący domagał się udostępnienia mu informacji o następującej treści: "Wskazanie czy w trakcie ‘wnikliwej analizy’ jak w pkt 1 weryfikowano, sprawdzano powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jeśli tak, proszę o wskazanie tychże przepisów w formie nr art., nr § oraz z jakiego aktu (ustawa, rozporządzenie, inne). W przypadku odpowiedzi negatywnej proszę o informację, dlaczego odstąpiono od porównania przepisów i obowiązków z nich wynikających." Nie jest sporne w tej sprawie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (tj. organem władzy publicznej) zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny, czy żądana informacja ma przymiot informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu, że żądana przez skarżącego w pkt 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. informacja nie stanowi informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. sprecyzowano, jakiego rodzaju informacje stanowią w szczególności informacje publiczne. W katalogu tym znajdują się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p., a także danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1060/05). Jak podkreśla się w doktrynie, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28–29). Tego rodzaju faktem będzie niewątpliwie przedstawienie sposobu funkcjonowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujące zadania publiczne. Nie można natomiast domagać się od organu, by dokonywał (w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) oceny zgodności rzeczywistego sposobu funkcjonowania podmiotu publicznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa lub reguł o innym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że taka ocena będzie miała charakter subiektywny, zależny od osoby udzielającej odpowiedzi i w istocie nieweryfikowalny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może również stanowić formy polemiki z decyzjami organu administracji. Czym innym jest bowiem żądanie udostępnienia informacji o faktach, a czym innym żądanie odpowiedzi na przedstawiane przez stronę argumenty. Obowiązek organu udostępnienia posiadanych informacji nie jest zaś tożsamy z obowiązkiem wyjaśniania przez organ, czy jego działania są prawidłowe i zasadne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zwrócić uwagę, że wyżej przytoczony punkt 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie dotyczy sfery faktów, lecz przebiegu procesów myślowych pracowników organu dokonujących konkretnych czynności. Co więcej, dokonywane w trakcie analizy korespondencji rozważania, o których mowa we wniosku, nie zostały w żaden sposób utrwalone, brak jest zatem możliwości ich odtworzenia na potrzeby realizacji tego wniosku. Skarżący domaga się od organu, aby ten wyjaśnił mu szczegółowo, jak przebiegał proces analizy dokumentacji, wymienił wszelkie przepisy prawa, które podczas takiej analizy zostały uwzględnione, a także umotywował podejmowane czynności lub ich brak ("dlaczego odstąpiono od porównania przepisów i obowiązków z nich wynikających"). Zmierza zatem w istocie do tego, aby organ dokonał ponownej analizy swoich dotychczasowych działań i zbadał, czy podejmowane czynności były dokonane prawidłowo i z odpowiednią starannością. Tymczasem tego rodzaju działań nie można domagać się od organu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie należą one ze swej istoty do sfery faktów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został nadesłany drogą mailową do organu w dniu [...] sierpnia 2024 r. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r., a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ stwierdził w tym piśmie, że żądane we wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Jak wyjaśniono wyżej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela tę ocenę organu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organ prawidłowo przyjął, iż informacja, której domagał się skarżący w punkcie 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie dotyczyła informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tej przyczyny skarga na bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktu 2 wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 tej ustawy.