II SAB/Wa 518/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA - Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. R. na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w przedmiocie wydania decyzji ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej postanawia - odrzucić skargę - Pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. L. R., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] polegającą na niewydaniu decyzji ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej bez zastosowania art. 15c ustawy z dnia 28 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.); powoływanej dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa" oraz wypłaty wyrównania, do której wydania zobowiązany był organ w związku z wydaniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2024 r. o wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22 i art. 24a tej ustawy. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej bez zastosowania ustawy oraz wypłaty wyrównania, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. dokonał ponownego ustalenia wysokości świadczeń przysługujących L. R., określając od dnia [...] października 2017 r. wysokość emerytury na kwotę 2.069,02 zł brutto. Świadczenie zostało obniżone na podstawie informacji o przebiegu służby przygotowanej przez IPN, zgodnie z którą służba skarżącego w okresie do dnia 31 lipca 1990 r. była służbą na rzecz państwa totalitarnego. L. R. odwołał się od ww. decyzji, wnosząc o jej zmianę poprzez ustalenie prawa do świadczeń w wysokości, która przysługiwała mu przed dniem [...] października 2017 roku. Sąd Okręgowy w [...], [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2022 r., sygn. akt: [...]: 1. zmienił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. w ten sposób, że ustalił L. R. prawo do emerytury policyjnej w wysokości określonej przed dniem [...] października 2017 r., 2. stwierdził, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ponosi odpowiedzialności za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji z dnia [...] maja 2017 r., 3. zasądził od organu na rzecz odwołującego się kwotę 180 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA złożył apelację od ww. wyroku. Sąd Apelacyjny w [...], [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] lipca 2023 r. oddalił apelację i zasądził od organu na rzecz odwołującego się kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w instancji odwoławczej. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że podstawą zmiany zaskarżonej decyzji było przyjęcie, że służba L. R. nie była służbą na rzecz państwa totalitarnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku sprawy nie przedstawiono dowodów, które wskazywałyby, że odwołujący faktycznie pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. W związku z uprawomocnieniem się orzeczenia przywracającego świadczenie emerytalne w wysokości sprzed [...] października 2017 r., skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. złożył do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] wniosek o ponowne wyliczenie emerytury oraz wypłatę wyrównania. W odpowiedzi Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] wydał w dniu [...] października 2023 r. decyzję o odmowie ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej wskazując, że w sprawie odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] został wydany prawomocny wyrok, co nie obliguje Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] do wydania decyzji uwzględniającej wniosek L. R. W dniu [...] listopada 2023 r. L. R. złożył odwołanie od ww. decyzji zaskarżając ją w całości. Następnie po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2024 r. wyłączył wobec L. R. stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.); powoływanej dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa". Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. L. R. wniósł do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] o podjęcie wypłaty emerytury oraz o ponowne jej przeliczenie w związku z wydaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2024 r. oraz o wypłatę należnego wyrównania. Jednocześnie wniósł o wstrzymanie wypłaty świadczenia przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego, który decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. zawiesił prawo do emerytury i wstrzymał jego wypłatę. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2024 r. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], poinformował, że w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej toczy się obecnie postępowanie przed Sądem Okręgowym w Warszawie i wobec tego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w ww. sprawie, podtrzymuje dotychczasowe stanowisko odmawiając wydania decyzji. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. złożył ponaglenie, w którym wezwał do niezwłocznego wydania decyzji, jednak do dnia złożenia niniejszej skargi organ nie zareagował. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119 zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s..a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a. działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przedmiotem skargi L. R. jest bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] w przedmiocie wydania decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury policyjnej bez zastosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, z późn. zm.) sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 tej ustawy, powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Stosownie natomiast do treści art. 476 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się m.in. sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie. Decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych ponownie ustalające wysokość emerytury są wydawane na podstawie art. 15c w. zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, z późn. zm.); powoływana dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa"). W myśl art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art.13b (art. 15c ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 15c ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury (renty rodzinnej) organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (art. 15c ust. 4). Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji w stosunku do funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej oraz członków ich rodzin - organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, od decyzji o której mowa w ust. 1, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie do sądu przysługuje również w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji w terminie określonym w ust. 3 (art. 32 ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej). Jak z kolei wynika z art. 33 ust. 1 tej ustawy, decyzja organu emerytalnego ustalająca prawo do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ulega uchyleniu lub zmianie na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu. Stosownie do treści art. 33 ust. 7 ustawy zaopatrzeniowej, uchylenie lub zmiana decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji organu emerytalnego. Przepisy art. 32 ust. 2 i 3a-5 stosuje się odpowiednio. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zakwestionowanie prawidłowości decyzji wydanej przez organ emerytalny następuje poprzez poddanie jej kontroli sądu powszechnego. W sprawach decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, jak i w sprawach niewydania w przewidzianym terminie decyzji w tym zakresie, właściwy jest sąd powszechny. Sąd powszechny pozostaje właściwy także w sprawach uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego oraz w sprawach "opieszałości" organu emerytalno-rentowego w tym zakresie. Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy ani do kontroli takich decyzji, ani do kontroli terminowości działania organów właściwych w tych sprawach. Nie jest zatem właściwy w sprawie bezczynności Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] do wydania decyzji ponownie ustalającej skarżącemu wysokość emerytury policyjnej, jak też w sprawie bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co postuluje strona w skardze. Skoro zatem niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Co do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania to stosownie do treści art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zwrot kosztów przysługuje również skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 (art. 201 §1 P.p.s.a.). Na tle ww. przepisu w piśmiennictwie (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 200, źródło: Lex) wskazuje się, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, stanowiącymi sądy pierwszej instancji (...) zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona.