II SAB/Wa 519/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Adam Lipiński Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w W., działając m.in. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", art. 73 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków korzystania przez policjantów oraz członków ich rodzin z prawa przejazdu raz w roku środkami publicznego transportu zbiorowego na koszt właściwego organu Policji oraz warunków przyznawania zryczałtowanego równoważnika pieniężnego w razie niewykorzystania przysługującego przejazdu (Dz. U. Nr 74, poz. 683), umorzył postępowanie w sprawie z wniosku R. L. o wydanie zaświadczenia i wypłatę zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za lata 2012 i 2013 w zamian za niewykorzystane prawo przejazdu na koszt właściwego organu Policji środkami publicznego transportu zbiorowego do jednej z obranych przez siebie miejscowości w kraju i z powrotem - wobec braku możliwości dalszego prowadzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. R. L. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Za pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w W. przekazał akta sprawy wraz z ww. odwołaniem do Komendanta Głównego Policji. Pismo to wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] września 2014 r. Pismami z dnia 3 listopada 2014 r., 24 listopada 2014 r. oraz 15 grudnia 2014 r. R. L. wezwał Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Następnie, pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie niezałatwienia w ustawowym terminie odwołania od ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Wskazał, iż pomimo kierowanych wezwań do usunięcia naruszenia prawa, organ odwoławczy nie wydał stosownej decyzji. Zakwestionował również stanowisko organu zawarte w ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., przedstawiając w tym zakresie obszerną argumentację. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Nadto organ wskazał, iż w toku wykonywania czynności związanych z wniesionym odwołaniem stwierdzono brak w dokumentacji organu pism, na które skarżący powołał się w skardze. Po wystąpieniu w dniu 5 lutego 2015 r. w trybie pilnym do Komendy Wojewódzkiej Policji w W. o przesłanie akt z postępowania administracyjnego w I instancji oraz ich otrzymaniu, organ II instancji niezwłocznie podjął stosowne działania. Ustosunkowując się do wniesionych wezwań do usunięcia naruszenia prawa Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] uznał, że: (1) kierowane wezwania są uzasadnione, (2) niezałatwienie sprawy spowodowane było bezczynnością organu administracji publicznej, (3) wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy - rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. - do dnia 18 marca 2015 r., (4) zarządził wyjaśnienie przez Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie - w terminie dwóch tygodni od dnia podpisania niniejszego postanowienia. Rozpatrując zaś samo odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Pismami procesowymi z dnia: 2 marca 2015 r., 24 kwietnia 2015 r., 4 maja 2015 r., 11 maja 2015 r., 18 maja 2015 r., 29 czerwca 2015 r., 9 lipca 2015 r., 11 lipca 2015 r., 27 sierpnia 2015 r., 18 września 2015 r., 30 września 2015 r., 7 października 2015 r., 26 października 2015 r. oraz 6 listopada 2015 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Pismem z dnia [...] października 2015 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko i argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając dopuszczalność oraz zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w sprawach z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, dokonania czynności, stwierdzenia lub uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe przyjąć należy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., bowiem pismami z dnia: 3 listopada 2014 r., 24 listopada 2014 r. oraz 15 grudnia 2014 r. wezwał Komendanta Głównego Policji do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Przechodząc z kolei do oceny zasadności skargi zważyć należy, iż stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, jednak przed wydaniem orzeczenia o treści wskazanej w art. 149 § 1 p.p.s.a. Wydanie bowiem przez organ decyzji przed wniesieniem skargi na bezczynność oznacza, że brak jest podstaw do uznania, iż organ pozostaje w bezczynności. Przekroczenie przez organ terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. (bądź w przepisach szczególnych) lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wpłynęło do Komendanta Głównego Policji w dniu [...] września 2014 r. Decyzja organu II instancji została natomiast wydana w dniu [...] lutego 2015 r., a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa art. 35 § 3 in fine k.p.a. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli w toku postępowania sądowego, a przed dniem orzekania, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. O ile bowiem w dacie wniesienia skargi (tj. w dniu 12 stycznia 2015 r.) organ pozostawał w bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym, to jednak w dacie orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie takiego zarzutu organowi nie sposób już postawić. Stan bezczynności organu ustał bowiem przed datą wyrokowania, co skutkowało umorzeniem postępowania w odnośnym zakresie. W ocenie Sądu zwłoka organu w załatwieniu wniosku nie przybrała rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Brak było tym samym podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przebieg postępowania odwoławczego nie pozwala stwierdzić po stronie organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania tegoż postępowania. Podkreślenia wymaga, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant Główny Policji uznał, iż w istocie dopuścił się bezczynności wobec nierozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., a nadto zarządził wyjaśnienie przez Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji przyczyn zaistniałej zwłoki oraz ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Końcowo Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była wyłącznie kwestia bezczynności Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Z tego względu pozostałe kwestie podniesione w skardze i późniejszych pismach procesowych, dotyczące wadliwości stanowiska przyjętego przez organ Policji w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nie mogły być oceniane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.