II SAB/Wa 520/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi L. J. na bezczynność Dyrektora Muzeum [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Muzeum [...] do rozpatrzenia pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku L. J. z dnia [...] marca 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Muzeum [...] w zakresie rozpatrzenia pkt 1-4 wniosku z dnia [...] marca 2019 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Dyrektora Muzeum [...] na rzecz L. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. L. J. zwrócił się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Dyrektora Muzeum [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn.zm.); zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznej: 1. jakie było średnie miesięczne wynagrodzenie brutto, bez uwzględnienia nagród i odpraw, w 2018 r.? 2. jaka była mediana miesięcznego wynagrodzenia brutto, bez uwzględnienia nagród i odpraw, w 2018 r.? 3. jakie było średnie miesięczne wynagrodzenie brutto, bez uwzględnienia nagród i odpraw, w 2018 r. dla kobiet ? 4. jakie było średnie miesięczne wynagrodzenie brutto, bez uwzględnienia nagród i odpraw, w 2018 r. dla mężczyzn? 5. ile kobiet było zatrudnionych na podstawie kodeksu pracy na dzień [...] grudnia 2018 r.? 6. ile mężczyzn było zatrudnionych na podstawie kodeksu pracy na dzień [...] grudnia 2018 r.? 7. ile osób świadczyło pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy przez co najmniej 6 miesięcy łącznie w 2018 r.? Wskazał, że powyższe dane są niezbędne do wypracowania rekomendacji dotyczących koniecznych zmian warunków zatrudnienia i płacy w sektorze oraz wynikającego z nich pełnego poszanowania konstytucyjnych praw i wolności, w tym konstytucyjnej zasady równości kobiet i mężczyzn i zakazu dyskryminacji, co jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Muzeum [...] udzielił wnioskodawcy, za pośrednictwem poczty elektronicznej, odpowiedzi podając, że: 1. odnośnie pytania nr 1 żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i w związku z tym uzasadnione jest pozostawienie go bez rozpoznania. Wyjaśnił, że wysokość zarobków co do zasady należy do sfery prywatnej osób, które je otrzymują. Z tych względów dla ujawnienia wysokości zarobków zarówno pojedynczych osób, jak i całych grup zawodowych, konieczny jest przepis rangi ustawowej. Gdyby informacje o wysokości zarobków mogłyby być ujawniane bez ograniczeń, ustawodawca nie wydawałby w tym zakresie konkretnych aktów prawnych zezwalających, bądź wręcz nakazujących ujawnianie takich informacji. W ocenie Muzeum możliwe byłoby np. podanie łącznej kwoty w budżecie Muzeum, jaka jest w sumie przeznaczona na wynagrodzenia pracownicze w tej instytucji w skali roku, ponieważ bez wątpienia jest to informacja o charakterze publicznym dotycząca gospodarowania środkami publicznymi. Takiego pytania jednak nie zadano. Natomiast nie jest już informacją publiczną kwota wynagrodzeń w ujęciu miesięcznym, czy w odniesieniu do poszczególnych grup pracowniczych, 2. odnośnie pytania nr 2, 3 i 4 żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i w związku z tym uzasadnione jest pozostawienie ich bez rozpoznania. Uzasadnienie w tym zakresie pokrywa się z argumentacją przedstawioną w pkt 1, 3. odnośnie pytania nr 5 według stanu na dzień [...] grudnia 2018 r. na podstawie umów o pracę zawartych zgodnie z Kodeksem pracy zatrudnionych było ogółem 190 kobiet, 4. odnośnie pytania nr 6 według stanu na dzień [...] grudnia 2018 r. na podstawie umów o pracę zawartych z Kodeksem pracy zatrudnionych było ogółem 78 mężczyzn, 5. odnośnie pytania nr 7 żądana informacja nie jest jednoznaczna, bowiem w 2018 r. Muzeum [...] zawarło łącznie: 178 umów zlecenia z osobami fizycznymi na różne okresy, w tym na okresy łącznie dłuższe niż sześć miesięcy, z uwagi na fakt, że z niektórymi osobami zawarto w ciągu roku kilka umów oraz 151 umów o dzieło z osobami fizycznymi w sytuacji analogicznej (jak wyżej), przy czym umowy te dotyczyły wykonania konkretnego dzieła i czas ich trwania uzależniony był od rodzaju dzieła i możliwości twórcy. Podkreślił, że w przypadku doprecyzowania pytania Muzeum [...] będzie w stanie udzielić bardziej szczegółowych wyjaśnień. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. L.J. ponaglił organ do udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2559/15 stwierdził, że w ramach dostępu do informacji publicznej można domagać się informacji o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto część informacji o wynagrodzeniach osób zatrudnionych w podmiocie finansowany ze środków publicznych pozostaje pod ochroną, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dodatkowo podał, że Muzeum [...] przeznaczyło na wynagrodzenia w 2018 r. łącznie kwotę 16.663.457,53 zł. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. L. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Muzeum [...] polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2019 r. W związku z powyższym wniósł o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie żądanych informacji publicznych oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. W ocenie skarżącego stanowisko organu, że odpowiedzi na pytania nr 1-4 nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, a zatem nie stanowią informacji publicznych jest błędne. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, w którym stwierdzono, że "...można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p...." . W związku z powyższym orzeczeniem stwierdził, że żądane informacje stanowią informacje publiczne i tylko, gdyby dotyczyły one osób, które nie pełnią funkcji publicznych możliwa jest odmowa udzielenia tych informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli ze względu na konieczność ochrony prywatności lub danych osobowych (przede wszystkim w sytuacji, gdyby dany rodzaj stanowiska zajmowała tylko jedna osoba). Tymczasem organ w sposób błędny i niekonsekwentny najpierw uznał, że żądane informacje w ogóle nie stanowią informacji publicznej, a potem, w kolejnym piśmie, wyjaśnił, iż podlegają one ochronie, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p, ze względu na ochronę prywatności. Organ nie wydał jednak decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do czego zobowiązuje treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto podał, że pytania dotyczyły kwot uśrednionych, a zatem dane te nie stanowią informacji prywatnych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i w związku z tym pozostawiono wniosek bez rozpoznania, o czym poinformowano stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Dyrektora Muzeum [...] – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na kanwie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ powinien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. zażądał od Dyrektora Muzeum [...] udostępnienia informacji publicznej, tj.: 1. jakie było średnie miesięczne wynagrodzenie brutto, bez uwzględnienia nagród i odpraw, w 2018 r.?, 2. jaka była mediana miesięcznego wynagrodzenia brutto, bez uwzględnienia nagród i odpraw, w 2018 r.?, 3. jakie było średnie miesięczne wynagrodzenie brutto, bez uwzględnienia nagród i odpraw, w 2018 r. dla kobiet ?, 4. jakie było średnie miesięczne wynagrodzenie brutto, bez uwzględnienia nagród i odpraw, w 2018 r. dla mężczyzn?, 5. ile kobiet było zatrudnionych na podstawie kodeksu pracy na dzień [...] grudnia 2018 r.?, 6. ile mężczyzn było zatrudnionych na podstawie kodeksu pracy na dzień [...] grudnia 2018 r.?, 7. ile osób świadczyło pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy przez co najmniej 6 miesięcy łącznie w 2018 r.? W sprawie nie jest sporne między stronami, że Dyrektor Muzeum [...] jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 5 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dyrektor Muzeum [...] jest podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne i finansowany ze środków publicznych. Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy przedmiot żądania skarżącego stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy informacją publiczną są między innymi informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy stwierdzić, że żądana przez skarżącego informacja o wysokości miesięcznych wynagrodzeń brutto wypłaconych pracownikom zatrudnionych przez podmiot publiczny – pracodawcę (w tym przypadku Dyrektora Muzeum [...]), stanowi – co do zasady – informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wynagrodzenie to pochodzi bowiem ze środków publicznych, a informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Dostrzec należy, iż w pkt 1 – 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący zwrócił się o podanie danych ogólnych (uśrednionego miesięcznego wynagrodzenia), a więc nieprzyporządkowanych do konkretnej osoby (pracownika Muzeum). Zatem przedmiotowy wniosek nie dotyczy informacji ad personam, co oznacza, że pytania tam zawarte nie odnosząc się w jakiekolwiek sposób do sfery prywatnej osób zatrudnionych w Muzeum. Wobec tego nie sposób przychylić się do stanowiska, iż zrealizowanie żądań zawartych we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. naruszałoby prawo do prywatności osób fizycznych. Argumentacja organu nie stanowi przeszkody w kwalifikowaniu żądanych informacji jako informacji o sprawach publicznych, albowiem środki na wynagrodzenia zarówno osób pełniących funkcje publiczne, jak i osób wykonujących jedynie czynności pomocnicze, związane z obsługą instytucji, pochodzą z majątku publicznego. Informacją publiczną jest zatem informacja o wynagrodzeniach pracowników Muzeum. Natomiast ograniczenie dostępności informacji z powołaniem się ochronę prawa do prywatności może mieć miejsce w decyzji odmownej wydanej na podstawi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednakże okoliczność, że wnioskodawca nie żądał podania imion i nazwisk pracowników, czy podania informacji w takiej formie, która pozwoliłaby na przyporządkowanie personaliów do konkretnych wartości pieniężnych, wyklucza złożenie wniosku ad personam. W orzecznictwie dominuje pogląd stwierdzający, iż informacja o środkach publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia stanowi informację publiczną. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2366/14 (dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl) wskazał, iż ze środków publicznych pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, co oznacza, że informacja o wynagrodzeniach pracowników GOPS stanowi informację publiczną. Wobec stwierdzenia, że Dyrektor Muzeum [...] był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, zaś podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w podanym zakresie jej nie udostępnił, jak też nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, należy przyjąć, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 1 – 4 wniosku z dnia [...] marca 219 r. (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności podmiotu obowiązanego. Przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Muzeum [...]udzielił odpowiedzi już w dniu [...] marca 2019 r. w, której przedstawił stanowisko w sprawie. Niezałatwienie wniosku skarżącego w całości nie wynikało z ukierunkowanego na naruszenie przepisów, umyślnego działania organu, lecz z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 wyroku. Ponadto Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 3 sentencji wyroku), ponieważ organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnił żądaną informację zawartą we wniosku z [...] marca 2019 r. w zakresie punktu 5,6 i 7, co nastąpiło pismem z [...] marca 2019 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 P.p.s.a., a także art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 złotych.