II SAB/Wa 522/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. prezes Stowarzyszenia [...] P. P. zwrócił się w imieniu Stowarzyszenia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o udostępnienie, w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), informacji dotyczącej wykonywania przez posłów i senatorów swoich uprawnień wynikających z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 ze zm.) poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa uzyskiwania informacji i materiałów z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora? 2. Czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa wstępu do pomieszczeń Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora? 3. Czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa uzyskiwania informacji i materiałów, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, z innych niż Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi a jednostek administracji rządowej podlegających Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi? 4. Czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa wstępu do pomieszczeń innych niż Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednostek administracji rządowej na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora? W razie odpowiedzi twierdzącej na którekolwiek z powyższych pytań, zwrócono się o przesłanie wykazu zdarzeń, o których mowa w danym pytaniu. W odpowiedzi na powyższy wniosek wystosowane zostało pismo z dnia [...] lipca 2013 r., w którym poinformowano, że parlamentarzyści nie korzystają w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prawa określonego w art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Natomiast bardzo często kierują swoje wystąpienia w oparciu o art. 20 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 191-196 Regulaminu Sejmu i art. 49 Regulaminu Senatu. Dodatkowo Minister wskazał, że w jego ocenie wykaz dotyczący informacji uzyskiwanych przez posłów i senatorów z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także wykaz wystąpień w tym zakresie dokonanych przez posłów i senatorów, należy zaliczyć do informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do udostępnienia takich informacji konieczne jest wykazanie szczególnej istotności danej informacji dla interesu publicznego, czego wnioskujący nie zrobili. Jednocześnie stwierdzono, że informacja dotycząca korzystania przez posłów i senatorów z prawa wstępu do pomieszczeń Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a także wykaz tego typu zdarzeń, nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ podniósł, że nie może udzielać informacji publicznej, której nie posiada. Zatem niemożliwe jest zrealizowanie przez Ministra wniosku Stowarzyszenia w zakresie pytania 3, albowiem Ministerstwo nie posiada danych dotyczących innych jednostek administracji rządowej. Prezes Stowarzyszenia, nieusatysfakcjonowany z udzielonej przez organ odpowiedzi, działając jako jego ustanowiony pełnomocnik, zwrócił się w dniu 3 września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając nieudzielenie odpowiedzi na wniosek i wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku w terminie 14 dni oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając skargę, pełnomocnik Stowarzyszenia nie zgodził się z przedstawioną przez Ministra interpretacją, jakoby informacja o korzystaniu przez parlamentarzystów z prawa wstępu do pomieszczeń ministerstwa nie stanowiła informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej, wskazane powyżej uprawnienie służy możliwości realizowania funkcji parlamentu jako władzy kontrolującej działalność innych organów władzy publicznej. Dostęp do pomieszczeń stanowi konsekwencję przyznania parlamentarzystom prawa uzyskiwania informacji, przesądzając o możliwości zapoznania się z nimi bezpośrednio oraz porównania udzielonych informacji z faktyczną działalnością organów administracji. Natomiast częstotliwość korzystania z tego uprawnienia stanowi istotną informacje o tym, jak sprawowana jest kontrola władzy wykonawczej i ma istotne znaczenie z punktu widzenia wiedzy obywateli o sprawach publicznych. Wobec niezachowania przez pismo z dnia [...] lipca 2013 r. wymogów stawianych decyzji administracyjnej, pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że nie stanowi ono odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem zasadny wydał się zarzut bezczynności Ministra w przedmiocie odpowiedzi na część wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., dotyczącą informacji o korzystaniu przez parlamentarzystów z prawa wstępu do pomieszczeń ministerstwa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 1). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którą wystąpiło skarżące Stowarzyszenie. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowi informację publiczną. W ocenie Sądu organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie pkt 1, 3 i 4 wniosku, udzielając odpowiedzi na postawione pytania w dniu [...] lipca 2013 r., a zatem przed złożeniem przez stronę skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co powoduje, że w tym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu, organ błędnie przyjął, iż przedmiot żądania strony skarżącej zawarty w pytaniu: czy posłowie i senatorowie korzystają z prawa wstępu do pomieszczeń Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, nie stanowi informacji publicznej. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29 ze zm.) posłom i senatorom przysługuje prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Tak więc nie budzi wątpliwości, że zgodnie z tym przepisem poseł i senator ma prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, w tym również uzyskiwania informacji od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również ma prawo wstępu do tego Ministerstwa, w związku z realizacją mandatu posła. Są to instytucje stworzone w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań ustawowych przez parlamentarzystę, dotyczą one spraw publicznych. Stanowią przejaw aktywności w obszarze odnoszącym się do praw i obowiązków osoby pełniącej funkcję publiczną. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1. Tak więc skoro nie budzi wątpliwości, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to również nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną jest jego tryb działania i jego jednostek organizacyjnych. Niewątpliwie zatem informacją publiczną jest sposób w jaki organ umożliwia posłom i senatorom realizację ich ustawowego uprawnienia. Nie chodzi tutaj bowiem o możliwość wejścia do Ministerstwa posła jako osoby prywatnej, lecz jako reprezentanta władzy ustawodawczej, który realizuje ustawowe uprawnienia. Dostęp do pomieszczeń stanowi bowiem konsekwencję uprawnień, wynikających ze wskazanego wyżej art. 19 ust. 1. Zgodzić się natomiast należy z organem, że poseł nie jest podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Nie budzi wątpliwości, iż poseł na Sejm RP nie sprawuje władzy publicznej, bowiem nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów (patrz wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2843/12). Jednakże czym innym jest informacja o działalności posła w ramach wskazanego przepisu art. 19 ust. 1, a czym innym działalność organu władzy umożliwiająca mu korzystanie z tego prawa bądź przez przekazywanie mu potrzebnych informacji bądź przez umożliwienie mu wstępu do pomieszczeń, w tym do pomieszczeń Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazać ponadto należy, że stanowisko organu cechuje pewna niekonsekwencja, bowiem w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. uznał, że odpowiedź na pytanie 1 tj.: czy posłowie lub senatorowie korzystają z prawa uzyskiwania informacji i materiałów z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, stanowi informację publiczną i to informację przetworzoną, zaś w stosunku do pytania 2, które dotyczyło działalności ustawowej posła i senatora w oparciu o powołany wyżej art. 19 ustawy uznał, że nie jest to informacja publiczna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wobec tego bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Skoro skarżące Stowarzyszenie nie otrzymało żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia kserokopii żądanego dokumentu, to skarżony organ pozostaje w bezczynności. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem sposób załatwienia sprawy został podyktowany błędną interpretacją przepisów prawa. Wniosek Stowarzyszenia został w wymaganym terminie rozpoznany. Wobec tego nie sposób dopatrzyć się po stronie organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.