II SAB/Wa 522/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania punktu 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. przesłanym w drodze e-maila zwrócił się do PKP PLK SA z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. treści listu intencyjnego o współpracy w zakresie wspólnego prowadzenia inwestycji w centralnej części [...] węzła kolejowego zawarty w dniu [...] listopada 2014 r. w [...] pomiędzy: PKP Polskie Linie Kolejowe SA, PKP S.A., Miastem [...]; 2. korespondencji pomiędzy sygnatariuszami tego listu, jaka miała miejsce po jego podpisaniu; 3. informacji na temat etapu na jakim znajduje się obecnie realizacja inwestycji polegającej na modernizacji tzw. linii średnicowej w [...] pomiędzy dworcami [...] i [...]; 4. informacji z jakimi podmiotami zewnętrznymi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. zawarła umowy dotyczące zadania ww. zadania inwestycyjnego wraz z udostępnieniem listy umów zawierającej termin podpisania, opis zamówienia oraz wykonawcę każdej umowy imieniu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A PKP PLK SA w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. udostępniła informacje żądane w punktach 1,3,4, zaś w zakresie objętym punktem 2 poinformowały, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. J. K. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP PLK SA z siedzibą w [...] w zakresie punktu 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazując, że Spółka nie udostępniła w terminie treści korespondencji pomiędzy PKP PLK SA a [...] w przedmiocie planowanych w [...] inwestycji kolejowych na lata 2015-2022. Skarga wpłynęła do organu w dniu 30 czerwca 2016 r. Skarżący zwrócił się o zobowiązanie PKP PLK SA do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że nie ulega żadnej wątpliwości, że spółka PKP Polskie Linie Kolejowe - jest organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo mając na uwadze ust. 3 tego artykułu, z korespondencji prowadzonej z organem wynika, że jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, tym samym był obowiązany do jej udostępnienia na wniosek. Skarżący wskazał, że korespondencja między dwoma podmiotami publicznymi (spółką skarbu państwa i samorządem), dotycząca realizacji ze środków publicznych inwestycji mającej wpływ na codzienne życie milionów osób stanowi informację publiczną. Podkreślił, że Spółka w odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2016 r. sama zauważyła, że list intencyjny zawarty między PKP PLK i [...] jest już nieaktualny. Zatem, w celu poznania aktualnego stanu sprawy konieczne jest poznanie również ustaleń pomiędzy stronami tego listu, jakie miały miejsce po jego podpisaniu - taki dokładnie był cel wniosku. Skarżący podniósł, że w sprawie chodzi o inwestycję ze środków publicznych, której wartość liczona będzie w miliardach złotych, stąd pełna transparentność całego procesu oraz umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków budżetowych jest kluczowe w demokratycznym państwie prawa. Skarżący podniósł, że organ pozostaje w bezczynności, albowiem nie wydał decyzji administracyjnej. PKP PLK SA z siedzibą w [...], reprezentowane przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniosły o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że po wpłynięciu skargi, organ ponownie rozpatrzył sprawę i wydał decyzję odmowną w odniesieniu do informacji objętych punktem 2 wniosku. W aktach sprawy znajduje się decyzja PKP PLK SA nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Pełnomocnik wskazał, że decyzja została wysłana do wnioskodawcy w dniu [...] lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się wnioskodawca zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p nie budzi wątpliwości, że PKP PLK SA z siedzibą w [...] wykonując zadania publiczne i dysponując majątkiem publicznym jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Nie budzi w świetle powyższego wątpliwości, że informacja żądana w punkcie 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., a dotycząca korespondencji pomiędzy [...] a PKP PLK SA, jaka prowadzona była po podpisaniu listu intencyjnego dotyczącego inwestycji przewidzianych w [...] w latach 2015-2022, a odnosząca się do realizacji inwestycji, stanowi informację o sprawie publicznej. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sytuacji, gdy wniosek (punkt 2) dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. W sprawie niniejszej PKP PLK SA w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie udzieliły wnioskodawcy żądanej w punkcie 2 informacji publicznej, tj. nie udostępniły treści korespondencji pomiędzy [...] a PKP PLK SA, jaka prowadzona była po podpisaniu listu intencyjnego dotyczącego inwestycji przewidzianych w [...] w latach 2015-2022, a odnoszącej się do realizacji inwestycji, jak też nie wydały w tym terminie decyzji administracyjnej. Spółka błędnie poinformowała natomiast wnioskodawcę pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., że informacje żądane w punkcie 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie stanowią informacji publicznej. W dniu wniesienia skargi na bezczynność w zakresie rozpatrzenia punktu 2 wniosku, tj. w dniu [...] czerwca 2016 r., skarga była zatem zasadna. Organ dopuścił się tym samym bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 2 wniosku. Okoliczność wydania przez PKP PLK SA w dniu [...] lipca 2016 r. decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę w punkcie 2 wniosku informacji publicznej, a zatem ponad 3 miesiące po upływie terminu, w którym Spółka obowiązana była podjąć właściwą czynność, nie zmienia stanowiska Sądu, co do tego, że Spółka dopuściła się bezczynności na gruncie u.d.i.p. Wydanie przez Spółkę w dniu [...] lipca 2016 r. decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę w punkcie 2 wniosku informacji publicznej nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zarzutu bezczynności. Wydanie przez Spółkę decyzji administracyjnej we wskazanym wyżej zakresie po upływie 14 dni od dnia złożenia żądania zawartego w punkcie 2 wniosku nie czyni niniejszej sprawy bezprzedmiotową. W sprawie niniejszej nie można także przyjąć, że organ zastosował przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. i uwzględnił skargę w całości, albowiem organ nie stwierdził, czy jego bezczynność w zakresie rozpatrzenia punktu 2 wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Fakt wydania po terminie wynikającym z u.d.i.p. decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji żądanej w punkcie 2 wniosku powoduje jedynie, że Sąd nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia punktu 2 tego wniosku. Rozpatrując niniejszą sprawę i stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności tej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (punkt 2 wniosku) udzielił wnioskodawcy odpowiedzi. Wprawdzie odpowiedź na punkt 2 wniosku udzielona pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. była błędna, jednakże nie świadczy o uchylaniu się Spółki od rozpatrzenia wniosku. Błędna wykładnia, co do kwalifikacji żądanej w punkcie 2 informacji, nie stanowi na gruncie tej sprawy o rażącym naruszeniu prawa. Także okoliczność, że po wniesieniu skargi Spółka dokonała ponownej analizy żądania zawartego w punkcie 2 wniosku i wydała decyzję administracyjną, nie pozwala bezczynności organu przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 powołanej ustawy.