II SAB/Wa 524/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - W dniu [...] kwietnia 2018 r. M. K. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Prezesa Sądu [...] w [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie następującej informacji: "Jakie działania zostały podjęte przez Prezesa Sądu w ramach nadzoru administracyjnego nad biegłym sądowym J. Z. po otrzymaniu w dniu [...] marca 2018 r. pisemnej informacji (w formie email) o zawieszeniu jego uprawnień [...] przez Centrum [...] w [...] ([...]), jako jednostkę sprawującą nadzór merytoryczny? Zakładam, że certyfikat ten stanowił jeden z dokumentów potwierdzających rzekome kwalifikacje pana Z. podczas ubiegania się o funkcję [...] przy Sądzie [...] w [...] z zakresu [...]". Do ww. wniosku M. K. załączył wiadomość email otrzymaną od [...], w której - jak wskazał - poinformowano o całkowitym odebraniu J. Z. uprawnień [...] i pozbawieniu go statusu członka Stowarzyszenia [...]. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie odpowiedzi drogą elektroniczną na podany adres e-mail. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Oddział Administracyjny Sądu [...] w [...] poinformował wnioskodawcę, że Wiceprezes Sądu [...] w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zobowiązał J. Z. do złożenia wyjaśnień oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze (mailu) z dnia [...] marca 2018 r. Do dnia dzisiejszego biegły nie udzielił odpowiedzi na powyższe pismo. W dniu [...] czerwca 2018 r. M. K. ponownie wystąpił do Prezesa Sądu [...] w [...] w trybie przepisów u.d.i.p. o: "1) przesłanie pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. wystosowanego przez Wiceprezesa Sądu [...] w [...] do biegłego J. Z., zobowiązującego biegłego do złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w wiadomości email z dnia [...] marca 2018 r. oraz o przesłanie odpowiedzi biegłego na ww. pismo, o ile została udzielona; 2) poinformowanie jakie działania zostały podjęte przez Prezesa Sądu w ramach nadzoru administracyjnego nad ww. biegłym po otrzymaniu informacji o całkowitym odebraniu biegłemu uprawnień [...] przez Centrum [...] w [...], a następnie wykreśleniu go z listy [...] prowadzonej przez Ministerstwo Infrastruktury. Przypuszczalnie biegły powoływał się na te uprawnienia/certyfikaty przy ubieganiu się o ustanowienie biegłym przy Sądzie [...] w [...]". W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Prezes Sądu [...] w [...] poinformował wnioskodawcę, że punkt 1 wniosku dotyczący udostępnienia korespondencji Prezesa Sądu z biegłym J. Z. nie może zostać zrealizowany, bowiem pisma te nie stanowią dokumentów urzędowych podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie punktu 2 wniosku organ poinformował, że Prezes Sądu w ramach sprawowanego nadzoru nad biegłymi obecnie prowadzi postępowanie wyjaśniające. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Sądu [...] w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret 2 u.d.i.p. poprzez niezasadne stwierdzenie w piśmie informacyjnym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W związku z powyższym skarżący wniósł : 1) zobowiązanie Prezesa Sądu [...] w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący podniósł, że informacja objęta punktami 1 i 2 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo do dostępu do informacji publicznej, w tym wglądu do dokumentów urzędowych. Korespondencja Sądu z biegłym w sprawie dotyczącej wyjaśnienia kwestii posiadania przez biegłego stosownych uprawnień stanowi dokument urzędowy. Ponadto pełnienie funkcji biegłego sądowego jest pełnieniem funkcji publicznej, a żądanie wniosku dotyczyło dokumentów związanych z powierzeniem i wykonywaniem funkcji biegłego. Skarżący podniósł również, że wnioskował o informacje dotyczące postępowania wyjaśniającego przed organem państwa (Sądem [...]) w zakresie wykonywania przez J. Z. funkcji i zadań publicznych - biegłego sądowego. Skarżący powołał przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret 2 u.d.i.p. wskazując, że żądanie objęte punktem 1 wniosku mieści się w dokumentacji z przebiegu kontroli nad sprawowaniem przez J. Z. funkcji biegłego sądowego. Skarżący zarzucił, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. organ w istocie nie udzielił odpowiedzi na punkt 2 wniosku. Z ogólnikowej informacji, że organ prowadzi postępowanie wyjaśniające nie wynika jakie konkretnie czynności organ podjął, tj. czy i ile pism zostało wymienionych pomiędzy organem a biegłym (jakie to były pisma z jakiej daty, w jakiej formie zostały wysłane), czy było przeprowadzone przez organ wysłuchanie biegłego, a jeśli tak to w jakiej formie - ustnej czy pisemnej. Zdaniem skarżącego, wobec tak sformułowanej odpowiedzi można domniemywać, że organ prowadzi czynności opieszale, a biegły - nie posiadający uprawnień - przyczynia się do pokrzywdzenia stron postępowania swoimi działaniami. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu [...] w [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż postawiony zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, albowiem organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na zadane pytania dochowując przy tym 14-dniowego terminu. Organ zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, przy czym dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego (art. 115 k.k.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Biegły sądowy nie jest funkcjonariuszem publicznym, zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie są dokumentami urzędowymi i w związku z tym nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. W sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy takiej informacji - co w niniejszej sprawie organ prawidłowo uczynił. Organ wskazał, że udzielił skarżącemu informacji w zakresie podjętych czynności, w tym o podjętym postępowaniu wyjaśniającym wobec biegłego sądowego J. Z. Podkreślił, że o fakcie prawomocnego skreślenia ww. biegłego sądowego z listy [...] prowadzonej przez Ministra Infrastruktury, a w związku z tym o zakazie posługiwania się tytułem [...] oraz wydawania opinii w tym zakresie, organ - w związku z prowadzonymi czynnościami wyjaśniającymi - został poinformowany pismem Ministerstwa Infrastruktury dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. Wobec powyższego, zdaniem organu, zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, a przynajmniej przedwczesny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże pojęcie to jest rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138; H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). W orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Prezes Sądu [...] w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś przedmiot wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. posiada charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2c i 2d oraz pkt 4a u.d.i.p., za wyjątkiem punktu 1 wniosku w części w jakiej dotyczy odpowiedzi biegłego na pismo Wiceprezesa Prezesa Sądu z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, realizując obowiązek rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego i dokonania oceny ich charakteru (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA), zapoznał się z dokumentacją stanowiącą przedmiot wniosku skarżącego i doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W punkcie 1 wniosku skarżący żądał udostępnienia "pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. wystosowanego przez Prezesa Sądu [...] w [...] do biegłego J. Z. zobowiązującego biegłego do złożenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w wiadomości email z dnia [...] marca 2018 r.". Wbrew twierdzeniom organu pismo to posiada walor informacji publicznej, bowiem zostało skierowane na zewnątrz instytucji przez Wiceprezesa Sądu, działającego w imieniu organu jakim jest Prezes Sądu (który kieruje Sądem i reprezentuje go na zewnątrz) i dotyczy osoby, która pełniła funkcję biegłego ustanowionego przy tym Sądzie. Sąd orzekający nie znalazł jednak podstaw do zobowiązania Prezesa Sądu do rozpoznania wniosku informacyjnego w ww. zakresie w sytuacji, gdy treść żądanego pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. jest w istocie tożsama z treścią pisma skierowanego do skarżącego przez Prezesa Sądu [...] w [...] już w dniu [...] kwietnia 2018 r., a więc przed złożeniem wniosku z dnia [...] czerwca 2018r. W piśmie tym organ, w odpowiedzi na poprzedni wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r., poinformował go, że "Wiceprezes Sądu [...] w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. zobowiązał J. Z. do złożenia wyjaśnień oraz ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze (e-mailu) z dnia [...] marca 2018 r.". Skarżący żądał również przesłania "odpowiedzi biegłego na ww. pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r., o ile została udzielona". W ocenie Sądu odpowiedź ta nie stanowi informacji publicznej, nie pochodzi bowiem od funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, jego treść nie zawiera też faktów lub danych o "sprawie publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiedź ta jest pismem złożonym we wstępnej fazie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prezesa Sądu. Wyjaśnienia te, udzielone w ramach wstępnego rozpatrywania sprawy co do okoliczności podniesionych w piśmie skarżącego (e-mail) z dnia [...] marca 2018 r., nie są informacją publiczną. Nie dotyczą bowiem czynności podejmowanych przez Prezesa Sądu w następstwie formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego (§ 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych - Dz. U. z 2005 r. Nr 15, poz. 133). Skoro wnioskowana w tym zakresie informacja nie posiada waloru informacji publicznej, to nie podlega ona udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Zatem w sprawie niniejszej nie mogło dojść do udostępnienia żądanej informacji, ani do odmowy jej udostępnienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej organ, do którego wniosek został skierowany, winien jedynie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w niniejszej sprawie Prezes Sądu uczynił kierując do skarżącego pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. Tym samym zarzut bezczynności organu należy uznać za nieuzasadniony. W punkcie 2 wniosku skarżący żądał przekazania informacji "jakie działania zostały podjęte przez Prezesa Sądu w ramach nadzoru administracyjnego nad ww. biegłym po otrzymaniu informacji o całkowitym odebraniu biegłemu uprawnień [...] przez Centrum [...] w [...], a następnie wykreśleniu go z listy [...] prowadzonej przez Ministerstwo Infrastruktury". W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący otrzymał odpowiedź, że Prezes Sądu w ramach sprawowanego nadzoru nad biegłymi prowadzi postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu ww. odpowiedź - biorąc pod uwagę datę jej udzielenia oraz etap prowadzonego postępowania wyjaśniającego - wyczerpuje żądanie wniosku. Jak bowiem wynika z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę (i co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy), dopiero w toku prowadzonych przez organ czynności wyjaśniających, w dniu [...] lipca 2018 r. Dyrektor Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury poinformował Prezesa Sądu, że decyzją z dnia [...] maja 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., J. Z. został skreślony z listy [...]. Wskazał jednocześnie, że aktualna lista [...] jest zamieszczona na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Infrastruktury. Zgodzić należy się z organem, że dopiero taki stan rzeczy stanowił podstawę do podjęcia dalszych czynności nadzorczych wobec biegłego J. Z., zmierzających do ewentualnego zwolnienia go z funkcji biegłego sądowego - nie wcześniej jednak niż po obligatoryjnym wysłuchaniu biegłego lub stwierdzeniu, że takie wysłuchanie jest niemożliwe - stosownie do § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. o biegłych sądowych. Sąd podziela stanowisko organu, że podejmowanie jakichkolwiek decyzji w zakresie ewentualnych konsekwencji wobec biegłego J. Z. nie mogło opierać się wyłącznie na informacjach powziętych od skarżącego, wymagały one bowiem weryfikacji. We wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący wskazał wprawdzie na wykreślenie ww. z listy [...] prowadzonej przez Ministra Infrastruktury, nie podał jednak ani daty takiej decyzji, ani też sygnatury akt sprawy prowadzonej przez organ, który wydał ostateczną decyzję w tym przedmiocie. Informacje w tym zakresie zostały przekazane organowi w piśmie Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] lipca 2018 r. Zatem dopiero po tej dacie organ mógł podjąć wobec J. Z. ewentualne czynności procesowe (w tym wysłuchanie biegłego, co podnosi skarżący w skardze) określone w § 6 ww. rozporządzenia. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania, że Prezes Sądu pozostawał w bezczynności na gruncie u.d.i.p. względem wniosku skarżącego. Organ w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek zgodnie z danymi, jakimi w tej dacie dysponował. Skarga podlegała zatem oddaleniu. Wobec powyższego Sąd nie miał podstaw do dokonania kwalifikacji bezczynności organu na gruncie art. 149 § 1a p.p.s.a., ani do wymierzenia organowi grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., bowiem jak wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a., taki obowiązek i uprawnienie przysługują Sądowi wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.