II SAB/Wa 529/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi B. N. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga B. N. na przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] września 2017 r. B. N. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni), skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Minister poinformował wnioskodawczynię, że jej wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie wynikającym z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), tj. w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jako przyczynę wskazał konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy oraz podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Jednocześnie powołując art. 36 k.p.a. organ zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2018 r. W tej samej dacie organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Odpowiedzi na powyższe wezwanie organu Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. informując, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Do wymiaru emerytury zaliczono wymienione w tym piśmie okresy zatrudnienia. Wskazał również, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Delegaturze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w S. w dniu [...] stycznia 2017 r. Następnie w dniu [...] listopada 2017 r. organ zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawczyni. W dniu [...] grudnia 2017 r. (data wpływu do organu) IPN przesłał Ministrowi dokumentację dotyczącą przebiegu służby skarżącej. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że sprawa złożonego wniosku nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie, z uwagi na konieczność oczekiwania na nadesłanie materiału dowodowego z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Jednocześnie organ podał, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego przesłał Ministrowi informację dotyczącą przebiegu służby skarżącej. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister zawiadomił skarżącą, że w sprawie zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w związku z czym może się ona zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W dniu [...]czerwca 2018 r. do Ministra wpłynęło pismo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdzające, że prowadzona w ABW kwerenda dotycząca materiałów archiwalnych, mogących mieć wpływ na ocenę przebiegu służby skarżącej została zakończona, w związku z czym stanowisko przedstawione w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. należy uznać za ostateczne. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Minister wskazał wnioskodawczyni, że jej wniosek nie zostanie załatwiony w terminie określonym w poprzednim piśmie. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Wskazał także, że rozpatrzenie jej wniosku powinno nastąpić do dnia [...] maja 2019 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ zwrócił się do IPN o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych skarżącej. Wnioskowane akta zostały przedstawione w dniu [...] marca 2020 r. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżąca złożyła do Ministra ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie jej wniosku z dnia [...] września 2017 r. Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania z jej wniosku z dnia [...] września 2017 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie miesiąca oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 546/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącej, orzekł: w pkt 1 o zobowiązaniu Ministra do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...]września 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2 stwierdził, że przewlekłość procedowania w sprawie przez Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis sentencji wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy został zwrócony organowi przez Sąd w dniu [...] kwietnia 2021 r. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. (data wpływu do organu – [...] maja 2021 r.) skarżąca złożyła do organu ponaglenie, domagając się niezwłocznego załatwienia sprawy zainicjowanej jej wnioskiem z [...] września 2017 r. Następnie wobec dalszego przewlekania sprawy przez organ skarżąca – pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania z jej wniosku z dnia [...] września 2017 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie 30 dni oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podał także, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ poinformował również, że wpłynęła doń znaczna ilość spraw na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (około 4.900). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). Skarga jest dopuszczalna także z tego względu, iż skarżąca dopełniła określonej w art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] maja 2021 r. (data wpływu do organu – [...] maja 2021 r.) wniosła ponaglenie do Ministra wobec niezałatwienia jej wniosku z dnia [...] września 2017 r. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie definiują pojęcia przewlekłości. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt nie został wydany, a czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. Z przedstawionych przy skardze akt administracyjnych wynika, że wnioskiem oznaczonym datą [...] września 2017 r., który wpłynął do organu [...] września 2017 r., skarżąca wystąpiła do Ministra o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Następnie wobec zaniechania organu w rozpoznaniu ww. wniosku skarżąca złożyła skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że organ przewlekłe prowadzi postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, zobowiązał Ministra do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały organowi zwrócone w dniu [...] kwietnia 2021 r. Natomiast decyzję nr [...] załatwiającą ww. wniosek o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, Minister wydał w dniu [...] lipca 2021 r. (czyli już po wniesieniu skargi, co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2021 r.). Zatem w dacie wniesienia skargi w sprawie niniejszej organ nadal przewlekle prowadził sprawę. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 k.p.a.). Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, nie podejmując żadnych czynności, mających wpływ na wyjaśnienie sprawy, przez okres prawie 3 lat i 10 miesięcy nie wydał decyzji administracyjnej. Analiza akt sprawy wskazuje, że wniosek skarżącej inicjujący postępowanie wpłynął do organu [...] września 2017 r. Organ kilkukrotnie informował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. (do dnia: [...] marca 2018 r., [...] czerwca 2018 r., [...] maja 2019 r.), którego nie dochował. Każdorazowo jako podstawę przesunięcia terminu załatwienia sprawy Minister wskazywał konieczność wnikliwej analizy sprawy oraz znaczną liczbę spraw. Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania sprawy skarżącej, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd ocenił, że brak działania miał charakter kwalifikowany tj. bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Przekroczenie terminu rozpoznania sprawy było bardzo znaczne, co Sąd stwierdził punkcie 2 sentencji wyroku.