II SAB/Wa 531/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Rzecznika Praw Obywatelskich do rozpatrzenia wniosku M. G. z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz M. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 24 maja 2025 r. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że do dnia wniesienia skargi, mimo upływu ustawowego terminu, organ nie udzielił żadnej odpowiedzi i nie poinformował o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku, co stanowi rażące naruszenie art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.). W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2025 r. skarżący poinformował, że otrzymał pismo z dnia 29 maja 2025 r. podpisane przez Naczelnika Wydziału Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, które zdaniem skarżącego nie może zostać uznane za skuteczną odpowiedź organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2025 r. Organ wyjaśnił, że we wniosku z dnia [...] maja 2025 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich o udostępnienie mu następujących informacji: 1. Czy zgłoszenie M. G. przesłane 2 maja 2025 r. przez ePUAP i formularz kontaktowy na stronie internetowej RPO zostało zarejestrowane w systemie kancelaryjnym Biura Rzecznika Praw Obywatelskich? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK - wskazanie daty rejestracji i sygnatury sprawy. 2. Czy Rzecznik Praw Obywatelskich zapoznał się z przesłaną dokumentacją do dnia udzielenia niniejszej odpowiedzi? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK – wskazanie daty zapoznania. 3. Czy Rzecznik Praw Obywatelskich podjął jakiekolwiek czynności sprawdzające, wyjaśniające lub monitorujące po otrzymaniu zgłoszenia (np. wystąpienia do instytucji publicznych, żądanie wyjaśnień, analiza prawna)? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz – jeśli TAK - podanie dat i opis wykonanych działań. 4. Czy Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich skierowało jakiekolwiek pisma, zapytania lub zawiadomienia do instytucji wymienionych w zgłoszeniu (np. BGK, Prokuratura Rejonowa w [...], RIO, KPRM, Prezydent RP)? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK - wskazanie instytucji, dat i formy przekazania. 5. Czy Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że opisana w zgłoszeniu bezczynność instytucji państwowych (BGK, RIO, Posła na Sejm RP, Prokuratura, Prezydent RP) może stanowić naruszenie praw obywatelskich? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK - czy zostały wszczęte jakiekolwiek działania nadzorcze lub interwencyjne. 6. Czy Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich sporządziło jakikolwiek dokument (notatka, pismo wewnętrzne, projekt wystąpienia generalnego) dotyczący tego zgłoszenia lub powiązanych spraw? Proszę o odpowiedź TAK/NIE oraz - jeśli TAK - podanie tytułu dokumentu, daty i jednostki opracowującej. Organ wskazał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia 29 maja 2025 r., podnosząc, iż informacje, o które wnioskował nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, wniosek jest ściśle związany z indywidualną, konkretną sprawą wnoszącego i ma charakter prywatny. Służy bowiem wyłącznie realizacji celów osobistych wnioskodawcy, a zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie NSA wniosek o informacje "ad personam" nie jest w tym zakresie wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ uznał w konsekwencji, że wobec udzielenia odpowiedzi skarżącemu postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości i nie było sporne w tej sprawie, że Rzecznik Praw Obywatelskich jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] maja 2025 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Ponadto w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2025 r. dotyczył mówiąc najogólniej podejmowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich działań w związku ze skierowanym do organu zgłoszeniem. Skarżący pytał, czy takie zgłoszenie wpłynęło do organu, czy organ zapoznał się z jego treścią, jakie podjął czynności w związku z tym zgłoszeniem i czy wskutek tych czynności stwierdził wystąpienie nieprawidłowości. Skarżący pytał także czy w związku z prowadzonym na skutek zgłoszenia postępowaniem sporządzono jakiekolwiek dokumenty. Zakres przedmiotowy wniosku dotyczył zatem stanu toczącej się przed organem sprawy dotyczącej realizacji przez organ zadań publicznych, a także zajętego przez organ stanowiska w związku z rozpoznawaniem tej sprawy. Informacja ta jest więc objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) oraz pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p., a zatem stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Organ w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 29 maja 2025 r. zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem dotyczą "sprawy własnej" podmiotu składającego wniosek. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego poglądu organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1078/22 oraz z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1166/22, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) przyjmuje się, że nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku o udostępnienie informacji jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Kryterium "sprawy własnej" jest w istocie dyskryminujące dla wnioskodawcy w stosunku do innych osób, gdyż jego przyjęcie prowadzi do konkluzji, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Prowadziłoby to do wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. również wyroki NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6894/21 i z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2615/21). Zatem nie w każdej sytuacji stwierdzenie subiektywnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji będzie uzasadniało uznanie, że nie ma ono charakteru informacji publicznej. To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Informacja dotycząca stanu załatwiania sprawy przez Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi informację publiczną, a organ jest zobowiązany do jej udostępnienia (o ile spełnione są warunki przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej) niezależnie od tego, czy z wnioskiem wystąpił podmiot, który był inicjatorem prowadzonego przez Rzecznika postępowania. Wniosek skarżącego dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął drogą elektroniczną (za pośrednictwem ePUAP) do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu [...] maja 2025 r. Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia 22 maja 2025 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia 29 maja 2025 r., stwierdzając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko – jak wskazano wyżej – było błędne. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Rzecznik Praw Obywatelskich pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2025 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi na ten wniosek, informując skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem wniosek dotyczył udzielenia informacji we własnej sprawie. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Z tych względów Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.