II SAB/Wa 534/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A.P. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - A. P. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezesa UOKiK) o udostępnienie informacji publicznej w postaci "treści wszystkich przekazanych przez UOKiK zgłoszeń do prokuratury faktu przekazywania przez banki do Biura Informacji Kredytowej kłamliwych informacji o zadłużeniu kredytobiorców w walutach obcych, co bez wątpienia ma miejsce w związku z notoryjnością faktu abuzywności klauzul przeliczeniowych w wykonywanych obecnie przez banki setkach tysięcy umów o kredyty odnoszone do walut obcych." Jeśli jednak Prezes UOKiK nie przesłał do chwili obecnej ani jednego zgłoszenia, w którym prokuratura zostałaby poinformowana, że określone banki łamią przepis art. 171 ust. 8 ustawy Prawo bankowe w związku z notoryjnością faktu abuzywności klauzul przeliczeniowych w umowach kredytów odnoszonych do walut obcych, to wnioskodawca zwrócił się o wyjaśnienie, "dlaczego Pan Prezes, pomimo zauważonego nawet przez samego Pana Prezesa notoryjnego faktu abuzywności klauzul przeliczeniowych w umowach kredytów "frankowych", dotychczas nie powiadomił prokuratury o naruszeniu przez określone banki przepisu art. 171 ust. 8 ustawy Prawo bankowe". Pismem z dnia 28 września 2017 r., doręczonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ poinformował A. P., że dokonuje analizy powyższego wniosku pod kątem prawa dostępu do informacji publicznej i w związku z tym, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), "przenosi" termin rozpatrzenia wniosku na dzień 11 października 2017 r. W dniu 29 września 2017 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa UOKiK w przedmiocie rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancje prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; - art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przedłużenie terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, które nie znajduje uzasadnienia na tle stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że Prezes UOKiK dopuścił się bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku z [...] września 2017 r.; - zobowiązanie Prezesa UOKiK do załatwienia wniosku z [...] września 2017 r.; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w jego ocenie, w sprawie doszło do nieuzasadnionego przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W udzielonej mu odpowiedzi organ nie przedstawił bowiem przekonującej argumentacji przemawiającej za przedłużeniem terminu do załatwienia wniosku. Zdaniem skarżącego przedłużenie to ma charakter pozorny. Okoliczności przedstawione w odpowiedzi z 28 września 2017 r., nie są okolicznościami rzeczywistymi i obiektywnie uzasadniającymi przedłużenie terminu, co powoduje, że Prezes UOKiK w sposób nieprawidłowy zastosował art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym pozostaje on w bezczynności. Ponadto skarżący wskazał, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej można wyinterpretować zasadę szybkości postępowania w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Procedura udostępniania informacji publicznej zawiera bowiem krótsze terminy niż te, które przyjęto w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego możliwość przedłużenia terminu na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji nie dotyczy "rozpatrzenia wniosku", "załatwienia wniosku", lub "realizacji wniosku", ale w przepisie tym expressis verbis mowa jest o terminie do "udostępnienia" informacji publicznej. Zdaniem skarżącego należy przez to rozumieć przekazanie wnioskodawcy, zgodnie z treścią wniosku, informacji, o udostępnienie której się on zwrócił. Wynika z tego, że ustalenie konieczności ograniczenia dostępności określonych informacji publicznych, objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, musi nastąpić w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni) i w tym terminie organ obowiązany jest wydać ewentualną decyzję odmawiającą udostępnienia określonych informacji. Przedłużenie terminu na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy może dotyczyć tylko czynności udostępnienia informacji publicznej (np. z powodu obszernego przedmiotu wniosku). Przepis ten nie uprawnia do przedłużenia terminu do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, bowiem ta czynność powinna nastąpić w ramach 14-dniowego terminu, o którym stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji. Nie można zatem, zdaniem skarżącego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji, przedłużyć terminu do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o "udostępnieniu" informacji dowodzi, że wydłużenie terminu na podstawie tego przepisu nie może dotyczyć czynności wydania decyzji administracyjnej, bowiem nie mieści się ona w pojęciu "udostępnienia" informacji publicznej, a ewentualnie w pojęciach "załatwienia", "realizacji" lub "rozpatrzenia" wniosku, którymi jednak ustawodawca się nie posłużył. W związku z tym, w ocenie skarżącego nie można uzasadnić przedłużenia terminu do załatwienia wniosku ze względu na to, że "trwa analiza wniosku pod kątem prawa do dostępu do informacji publicznej", jak wskazał to Prezes UOKiK w swojej odpowiedzi. Argumentując wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa skarżący podniósł, że w świetle przedstawionych okoliczności sprawy przedłużenie terminu do załatwienia wniosku nie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych, co do treści art. 13 ust. 2 ustawy, ale posłużyło do celowego przedłużenia sprawy o udostępnienie informacji, których ujawnienie ma istotne znaczenie dla debaty publicznej. Tym samym ograniczyło prawo społeczeństwa do uzyskiwania aktualnej wiedzy o działalności organów władzy publicznej. Reasumując skarżący stwierdził, że organ w sposób nieprawidłowy zastosował art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przedłużył termin do załatwienia wniosku bez wykazania konkretnej i rzeczywistej okoliczności, która by za tym przemawiała. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby Sąd nie przyjął argumentacji co do wniosku o oddalenie skargi, o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności, orzeczenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że sumiennie realizuje konstytucyjne prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przestrzega zasad jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej. Realizuje te zasady m. in. udostępniając informację na wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, sprzyjając sprawowaniu społecznej kontroli państwa przez obywateli. Organ wyjaśnił, że dążąc do udostępnienia rzetelnej informacji dokonał analizy podejmowanych przez Urząd licznych działań, mających na celu ochronę kredytobiorców. Pismem z dnia 10 października 2017 r. poinformował skarżącego (zachowując przedłużony termin wyznaczony na 11 października 2017 r.), o tym że Prezes UOKiK nie składał do prokuratury zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez banki, tj. przekazywaniu do Biura Informacji Kredytowej nieprawdziwych informacji o zadłużeniu kredytobiorców w walutach obcych. W ocenie organu wypełnił on swój obowiązek ustawowy, umożliwiając skarżącemu prowadzenie publicznej debaty, dotyczącej działań organu. Intencją Prezesa UOKiK była rzetelna realizacja zagwarantowanego konstytucyjnie prawa obywatela, nie zaś ograniczenie tego prawa. Ponadto organ podał, że stosując się do regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w dniu 28 września 2017 r. przekazał skarżącemu informację o przedłużeniu terminu. Mimo, iż powiadomienie o powodach opóźnienia zostało sformułowane w sposób ogólny, jego celem było wskazanie, że zaistniał brak możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także, że podejmuje niezbędne działania aby zrealizować swój ustawowy obowiązek. Organ wyjaśnił, że liczne działania jakie prowadzi w zakresie ochrony kredytobiorców, w tym współpraca z prokuraturą, wymagały analizy znajdującej się w UOKiK dokumentacji, przeprowadzenie której pozwoliło na udzielenie rzetelnej i pełnej informacji. Konieczność analizy materiałów była bezpośrednio związana z opóźnieniem w udostępnieniu wnioskowanej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy. Prezes UOKiK wskazał, że udzielając odpowiedzi na wniosek, chciał nie tylko udostępnić informację publiczną, iż nie składał zawiadomień do prokuratury, lecz wyjaśnić także, jakie działania podejmuje. Organ podkreślił także, że przedłużył termin do udostępnienia informacji o 13 dni, mimo iż art. 13 ust. 2 przewiduje możliwość przedłużenia terminu do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Postawa organu wskazywała zatem na chęć udzielenia żądanej informacji w relatywnie szybkim czasie. Prezes UOKiK podniósł także, że 10 października 2017 r. udostępnił skarżącemu - w formie pisemnej - informację publiczną w żądanym zakresie. Poinformował bowiem skarżącego, że nie składał zawiadomienia do prokuratury, o którym mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym o przekazywaniu przez banki do Biura Informacji Kredytowej nieprawdziwych informacji o zadłużeniu kredytobiorców w walutach obcych. Jednocześnie wskazał na działania UOKiK w tym obszarze. Udostępnił zatem skarżącemu informację publiczną w żądanym zakresie oraz w formie zgodnej ze złożonym wnioskiem, co uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej. Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa organ podał, że informacja publiczna została udostępniona skarżącemu 10 października 2017 r., tj. 11 dni po upływie 14 dniowego podstawowego terminu na udostępnienie informacji. Organ wyjaśnił, że powiadamiając skarżącego o opóźnieniu i wyznaczając nowy termin pozostawał w przekonaniu o prawidłowości swoich działań. Dodatkowo Prezes UOKiK wskazał, że rozpatrzył w tym roku ponad tysiąc wniosków o dostęp do informacji publicznej. Nieudzielenie informacji przez Prezesa UOKiK w podstawowym terminie nie wynikało zatem z lekceważenia przepisów prawa, lecz było wynikiem konieczności przeprowadzenia analizy i uzyskania rzetelnej i pełnej informacji o podejmowanych przez Urząd licznych działaniach, w tym współpracy z prokuraturą, mających na celu ochronę kredytobiorców. W ocenie organu w przypadku uznania przez Sąd, że zaistniała w sprawie bezczynność, to nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prezes UOKiK podniósł także, że brak jest przesłanek uzasadniających wymierzenie mu grzywny. Orzeczenie grzywny może bowiem nastąpić w sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające do jego zdyscyplinowania. Organ zaznaczył, że w przypadku uznania, iż pozostawał on w bezczynności, należy zauważyć, iż sytuacja ta trwała przez krótki czas. Skarżący został poinformowany o przedłużeniu terminu, ze wskazaniem nowego nieodległego terminu, a informacja publiczna została udostępniona przed upływem przedłużonego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga A. P. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzucana w sprawie bezczynność Prezesa UOKiK na dzień wniesienia skargi nie miała miejsca. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1ustawy). Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Przepis art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 tej ustawy 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 2 ustawy. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 K.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. A. P. zwrócił się do Prezesa UOKiK o udostępnienie informacji publicznej w postaci "treści wszystkich przekazanych przez UOKiK zgłoszeń do prokuratury faktu przekazywania przez banki do Biura Informacji Kredytowej kłamliwych informacji o zadłużeniu kredytobiorców w walutach obcych, co bez wątpienia ma miejsce w związku z notoryjnością faktu abuzywności klauzul przeliczeniowych w wykonywanych obecnie przez banki setkach tysięcy umów o kredyty odnoszone do walut obcych." Jeśli jednak Prezes UOKiK nie przesłał do chwili obecnej ani jednego zgłoszenia, w którym prokuratura zostałaby poinformowana, że określone banki łamią przepis art. 171 ust. 8 ustawy Prawo bankowe w związku z notoryjnością faktu abuzywności klauzul przeliczeniowych w umowach kredytów odnoszonych do walut obcych, to zwrócił się o wyjaśnienie, "dlaczego Pan Prezes, pomimo zauważonego nawet przez samego Pana Prezesa notoryjnego faktu abuzywności klauzul przeliczeniowych w umowach kredytów "frankowych", dotychczas nie powiadomił prokuratury o naruszeniu przez określone banki przepisu art. 171 ust. 8 ustawy Prawo bankowe". Pismem z dnia 28 września 2017 r. przesłanym drogą elektroniczną, a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, Prezes UOKiK poinformował wnioskodawcę, powołując się na ten przepis, iż termin udzielenia odpowiedzi zostaje przedłużony do dnia 11 października 2017 r. Jako powód opóźnienia organ wskazał konieczność analizy wniosku pod kątem prawa dostępu do informacji publicznej. Z powyższego wynika, iż wniosek skarżącego nie spotkał się z "milczeniem" organu, lecz z konkretną reakcją z jego strony. Organ, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 13 ust. 2 ustawy, przedłużył termin rozpoznania wniosku o 13 dni, wskazując jednocześnie powody opóźnienia w jego rozpoznaniu. Powody te, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, znajdowały uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, udostępnienia rzetelnej informacji wymagało dokonania analizy znajdującej się w UOKiK dokumentacji, z uwagi na liczne działania jakie podejmuje w zakresie ochrony kredytobiorców, w tym także we współpracy z prokuraturą. W takiej sytuacji w pełni uzasadnione było skorzystanie przez Prezesa UOKiK z możliwości przedłużenia terminu realizacji wniosku w trybie przewidzianym w art. 13 ust. 2. W świetle powyższego nie był uzasadniony podniesiony w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 29 września 2017 r. zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. P. z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Kierując do skarżącego pismo z dnia 28 września 2017 r., organ podjął bowiem w terminie instrukcyjnym, wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy, działania w celu przedłużenia terminu rozpoznania wniosku podając przyczyny, które w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za usprawiedliwione. Uczynił to zatem zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji skargę na bezczynność należy uznać za przedwczesną. Skarga została bowiem wniesiona w dniu 29 września 2017 r. - wprawdzie po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - jednakże przed upływem terminu udostępnienia informacji, który organ zakreślił na podstawie art. 13 ust. 2 tej ustawy. Termin ten upływał w dniu 11 października 2017 r. Zatem w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Należy jednocześnie zaznaczyć, że w dniu 10 października 2017 r., a więc jeszcze przed upływem terminu zakreślonego na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy, organ odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej przekazując mu stosowne wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.