II SAB/Wa 535/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi M.D. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych), 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pan M.D. (wnioskodawca, skarżący) wnioskiem [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa). Skargą z dnia 21 czerwca 2019 r. (data pisma) skarżący wnosił o: 1) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 4) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 6) zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że dnia [...] lutego 2017 r. złożył podanie zawierające wniosek z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Po złożeniu tego wniosku organ wielokrotnie przesuwał termin rozpatrzenia tego wniosku. Organ decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu 22 listopada 2018 r. W piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosi, że dnia [...] grudnia 2018 r. otrzymał odpowiedź, że wniosek zostanie rozpatrzony a decyzja zostanie wydana w terminie do dnia [...] czerwca 2019 roku. Wskazał, że dnia [...] czerwca 2018r. z uwagi na brak rozpoznania sprawy w terminie złożył do organu na podstawie art. 37 k.p.a., wezwanie do zaprzestania naruszania prawa. Podniósł, że postępowanie administracyjne jest prowadzone w sprawie od dnia [...] lutego 2017 roku do chwili obecnej i kilkukrotnie już wyznaczano terminy rozpatrzenia wniosku do wydania Decyzji I instancji. Przez ten okres 21 miesięcy dokonano jedynie kilku czynności kierując pisma do ZER, IPN i KGP, a przez dłuższe kilkumiesięczne okresy czasu w ogóle nie wykonywano żadnych czynności w sprawie. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do chwili obecnej nie wydano ostatecznej decyzji. Wskazał, że dopiero po wezwaniu do zaprzestania naruszania prawa naznaczono kolejny termin wydania decyzji na dzień [...] listopada 2019 roku. Jego zdaniem w roku 2018 nie wykonano ani jednej czynności w tej sprawie, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnosił żadnych nowych dowodów bądź okoliczności mogących mieć jakiś istotny wpływ na wynik ostatecznej decyzji, więc nie rozumie w jakim celu przesuwa się po raz kolejny termin wydania ostatecznej decyzji podając argumenty, że wymaga to wnikliwej analizy. Jego zdaniem pierwsza decyzja została wydana na podstawie analizy i nie jest konieczna dodatkowa specjalna analiza. Wskazał, że okres jego służby na rzecz "rzekomego totalitarnego państwa" wynosił 2 lata 2 miesiące i 15 dni od dnia 1 listopada 1987 do 15 stycznia 1990 roku z czego znaczna część to była Wyższa Szkoła Oficerska a następnie do kwietnia 2008 roku była to służba w Policji, dodatkowo przed 1 listopada 1987 r., 10 lat pracował w cywilu. Jego zdaniem sprawa nie jest tak zawiła i skomplikowana by wymagała tak długiej analizy. W tym stanie rzeczy powołując się na orzecznictwo Sądów uznał, że skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie o odrzucenie. Wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...]. Podniósł, iż wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej musi być poprzedzone dokonaniem wszechstronnej i wnikliwej analizy, gdyż każde postępowanie prowadzone w trybie art. 8a ww. ustawy dotyczy indywidualnej sprawy. Powołując się na regulacją art. 35 § 3 k.p.a. uznał, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Ponadto wskazał, że w sprawach skarg na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w cytowanych przez niego orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat powołanych przepisów Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. (pismo z 11 czerwca 2019 r.). W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością, przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lutego 2017 r. (pismo z dnia [...] lutego 2017 r.) do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. (wskazał, że okres jego służby na rzecz "rzekomego totalitarnego państwa" wynosił 2 lata 2 miesiące i 15 dni od dnia 1 listopada 1987 do 15 stycznia 1990 roku z czego znaczna część to była Wyższa Szkoła Oficerska a następnie do kwietnia 2008 roku była to służba w Policji, dodatkowo przed 1 listopada 1987 roku 10 lat pracował w cywilu. Jego zdaniem sprawa nie jest tak zawiła i skomplikowana). oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa została zakończona decyzją ostateczną dopiero w dniu [...] lipca 2019 r. Nr [...] (decyzja I instancji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]). Czynności podejmowane przez organ, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do podjęcia pierwszej istotnej czynności zmierzającej do jego rozpatrzenia – zwrócenie się do ZER MSWiA, Prezesa IPN i do Komendanta Głównego Policji – upłynął ponad 1 miesiąc. Do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie upłynęło ponad 19 miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa również nie została przez organ załatwiona, co stanowi swoisty obraz terminowości i rzetelności działania organu a także szacunku dla strony postępowania. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, a ta bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie minęło ponad 18 miesięcy, a sprawa z wniosku skarżącego nadal nie została zakończona ostateczną decyzją. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro wniosek strony skarżącej został rozpatrzony, w konsekwencji należało więc uznać zgodnie z treścią art.149 § 1 p.p.s.a., że organ pozostawał w bezczynności, jednak Sąd nie zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż do jego rozpatrzenia już doszło. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku strony w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa.. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, należy podzielić. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydał ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w opisanej w orzeczeniu kwocie, ale nie zobowiązał organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż wniosek ten został rozpoznany na etapie postępowania sądowo- administracyjnego. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a a w pkt 3 na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.