II SAB/Wa 536/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od propozycji zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. W. K. pismem z dnia 13 września 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dotyczącą rozpatrzenia jego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w propozycji pracy, otrzymanej w dniu 22 maja 2017 r. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, iż propozycja zatrudnienia, którą otrzymał jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, podnosząc, że zarówno jej przyjęcie, jak i nieprzyjęcie skutkuje zwolnieniem go ze służby. W uzasadnieniu skargi wskazał, że od grudnia 1997 r. pełnił służbę w administracji celnej. Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. otrzymał informację, że od dnia 1 marca 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] Urzędzie Skarbowym w [...]. Natomiast w dniu 22 maja 2017 r. otrzymał propozycję pracy, będącą de facto zwolnieniem ze służby. Wyjaśnił, że w związku z tym, po bezskutecznym wniesieniu odwołania, złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że postepowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje, określające nowe warunki zatrudnienia, nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym. Sama zaś propozycja zatrudnienia nie jest aktem potwierdzającym uprawnienia lub obowiązki, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, nie jest więc decyzją administracyjną. Nadto nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę i tylko w zakresie, w jakim służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby można było uznać, że organ administracji pozostaje w bezczynności, musi istnieć przepis prawa, który nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Zdaniem Sądu, w tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się skarga W. K. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie rozpoznania odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia, w szczególności jako decyzji o zwolnieniu ze służby. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.). Z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie ustawodawca pozostawił do uznania organu, jaka to będzie propozycja - zatrudnienia czy służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Oznacza to, że przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a nie zwolnieniem ze służby. Stwierdzić również należy, że skarżący błędnie uznaje propozycję zatrudnienia, złożoną mu w dniu 22 maja 2017 r., za decyzję administracyjną, w szczególności w zakresie zwolnienia go ze służby. W ocenie Sądu, propozycja ta stanowi ofertę organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się. Może on propozycję przyjąć (wówczas dotychczasowy stosunek służby ulegnie przekształceniu w stosunek pracy), odrzucić lub zachować się biernie (wówczas stosunek służbowy wygaśnie, co traktuje się jako zwolnienie ze służby, zgodnie z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przedstawiona propozycja nie stanowi zatem również aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych, wynikających z przepisów prawa i pozostaje w zakresie podległości służbowej. Stosownie zaś do art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 130/17, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl.). Nadto trzeba podkreślić, że z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej wynika generalna właściwość sądów powszechnych w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a właściwość sądów administracyjnych została enumeratywnie wskazana w art. 276 ustawy o KAS. Skoro zatem propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu nie jest decyzją administracyjną, w szczególności zaliczoną przez ustawę do kognicji sądów administracyjnych, nadto nie stanowi czynności bądź aktu o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i należy do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, to również skarga zarzucająca organowi bezczynność w zakresie złożonego od niej odwołania, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, z uwagi na brak drogi sądowoadministracyjnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.