II SAB/Wa 538/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) – dalej "PwKAS", przedstawił J. P. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. J. P. pismem z [...] maja 2017 r. wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. nieważności poprzez oczywistą niezgodność z Konstytucją – art. 2, 7, 60 Konstytucji poprzez niezasadne zwolnienie ze służby w formie propozycji pracy w sytuacji brak jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do zwolnienia i ucywilniania oraz gdy przesłanki takowe nie są określone w żadnej ustawie. 2. nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy PwKAS tj. naruszenie art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 oraz 179 i 180 tejże ustawy. 3. naruszenie art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. 4. obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. Departament Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej pismem z [...] czerwca 2017 r. nr [...] poinformował J. P., że przepisy ustawy z 16 listopada 2016 r. PwKAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy przedkładanej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie nie przewidują również możliwości weryfikacji propozycji pracy w trybie administracyjnym. Pismem z [...] lipca 2017 r. J. P., na podstawie art. 37 k.p.a., wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa związane z nierozpoznaniem merytorycznym odwołania od propozycji pracy w terminie. Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z [...] sierpnia 2017 r. poinformował J. P., że w sprawie propozycji nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, w związku z czym brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. Pismem z [...] września 2017 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w [...] w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2017 r., wnosząc o uznanie propozycji za decyzję administracyjną o zwolnieniu skarżącego ze służby i stwierdzenie bezczynności Szefa KAS w zakresie braku rozpoznania odwołania skarżącego. W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności faktyczne wniesienia skargi oraz wskazał, że Szef KAS odmawia rozpoznania odwołania twierdząc, że na propozycję pracy nie przysługuje odwołanie, gdyż nie jest ona decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że ustawodawca dopuścił możliwość składania skarg na bezczynność jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest odwołanie od propozycji pracy dokonanej na podstawie przepisu przejściowego art. 165 ust. 7 PwKAS. Skarga na bezczynność odnosi się zatem do czynności faktycznej, jaką jest przedstawienie nowej propozycji pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). Z powyższego przepisu wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie J. P. przedmiotem skargi uczynił bezczynność szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w [...] w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2017 r. Ocena charakteru prawnego tej czynności organu musi zostać poprzedzona analizą przepisów, stanowiących podstawę prawną do takiej formy działania tego organu. Zgodnie z ustawą z 16 listopada 2016 r. PwKAS dokonana została instytucjonalna reforma finansów publicznych poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, iż dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Utworzona w ten sposób Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z intencją ustawodawcy, stanowić ma pion wyspecjalizowanej administracji rządowej wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 PwKAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia - w zakreślonym w niej terminie - propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 PwKAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 PwKAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, a co za tym idzie skutkującym przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, wskazać należy, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności: propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 PwKAS), dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 190/18 https://cbois.nsa.gov.pl). Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy PwKAS propozycja, w ocenie Sądu, nie stanowi zatem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Propozycją określająca warunki zatrudnienia nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącego. Nie można zatem uznać jej za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla powyższej kompetencji organu. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy PwKAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna, a co za tym idzie niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w opisanym zakresie. Nie sposób również w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W świetle powyższego wskazać należy, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu "odwołania" wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 97/18, https://cbois.nsa.gov.pl). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.