II SAB/Wa 539/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego Z. K. z dnia [...] stycznia 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenia postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje Z. K. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] stycznia 2017 r. Z. K. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). [...] lutego 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę na podstawie art. 36 K.p.a., o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] maja 2017 r. wobec konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia czynności wyjaśniających. [...] marca 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW; zwanej dalej ZER MSW o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. [...] maja 2017 r. organ, zawiadomił wnioskodawcę o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] września 2017 r. [...] maja 2017 r. Z. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania i nierozpatrzeniu wniosku w wyznaczonym terminie w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i zażądał niezwłocznego jej załatwienia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi z [...] czerwca 2017 r., na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poinformował wnioskodawcę, że sprawa zostanie rozstrzygnięta bezzwłocznie po zgromadzeniu materiału dowodowego. [...] lipca 2017 r. ZER MSW przekazał do organu wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję z [...] maja 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, oraz decyzję z tej samej daty o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej wydaną na podstawie art. 22a tej ustawy oraz informację IPN z [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. [...] września 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy. W odpowiedzi Prezes IPN przy piśmie z [...] listopada 2017 r., a Komendant Główny Policji [...] lutego 2018 r. przekazał wnioskowane informacje. [...] grudnia 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o kolejnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] maja 2018 r. wobec konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. [...] maja 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę o zebraniu dokumentacji niezbędnej do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] listopada 2018 r. Z. K. [...] lipca 2018 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2017 r., wnosząc o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 19.000,00 zł oraz o zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że pomimo przedłożenia wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym organ do dnia złożenia skargi nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. W jego ocenie działania organu są pozorne i przedłużają postępowanie. Obecnie oczekuje 19 miesięcy na rozpoznanie wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4524) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił także uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, Z. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącego w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił [...] stycznia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to rozpatrzenie wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r. nie zostało zakończone do dnia wniesienia skargi tj. [...] lipca 2018 r. ani też do dnia rozpoznania skargi na przewlekłość przedmiotowego postępowania. Mimo, iż ZER MSW pismem [...] lipca 2017 r. przekazał organowi decyzje o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz renty inwalidzkiej oraz informację IPN o przebiegu służby skarżącego, to przez ponad miesiąc organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero [...] września 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy. Po otrzymaniu wnioskowanych dokumentów (ostatnie wpłynęły przy piśmie z [...] lutego 2018 r.), organ dopiero po 3 miesiącach [...] maja 2018 r. poinformował wnioskodawcę o zebraniu całej niezbędnej dokumentacji i przedłużył termin rozpatrzenia wniosku do [...] listopada 2018 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło prawie 22 miesięcy, a wniosek z [...] stycznia 2017 r. nadal nie został rozpoznany. Analizując przebieg postępowania nie można przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę nawet biorąc pod uwagę fakt, że decyzja o ponownym ustaleniu wysokości emerytury (renty) została wydana przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW dopiero [...] maja 2017 r. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku Z. K., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznych opóźnień w podejmowaniu czynności zmierzających do zebrania całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego o wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zebrania w sprawie pełnej dokumentacji i zakończenia postępowania powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. W związku z tym, że do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z [...] stycznia 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji konieczne było zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Sąd orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. uznając, że stanowi ona odpowiednią rekompensatę za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy skarżącego w rozsądnym terminie zważywszy, że przewlekłe prowadzenie przedmiotowej sprawy w sposób rażący naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a w pkt 2 na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., zaś w pkt 3 na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W sprawie kosztów jak w pkt 4 na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.