II SAB/Wa 540/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. T. S. (dalej: strona, skarżący) pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. złożył skargę na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: Wojewódzki Fundusz, WFOŚiGW) w przedmiocie udostępnienia informacji, zarzucając organowi naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o: 1) odrzucenie skargi w całości, 2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w pkt 1 - oddalenie skargi w całości, 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 lub pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4) zasądzenie od skarżącego na rzecz WFOŚiGW w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, że skarżący w dniu [...] lutego 2020 r. złożył wniosek o dofinansowanie w ramach Programu priorytetowego "Czyste powietrze", na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a także umowy dotacji nr [...] z dnia [...] października 2020 r. oraz umowy pożyczki [...] z dnia [...] października 2020 r., zawartych pomiędzy skarżącym, a Wojewódzkim Funduszem, w oparciu o uchwałę nr [...] Zarządu Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] sierpnia 2020 r. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2023 r. skarżący złożył do WFOŚiGW w [...] wniosek o wydłużenie o 6 miesięcy terminu realizacji przedsięwzięcia, dotyczącego umowy dotacji nr [...] oraz umowy pożyczki [...]. Swoją prośbę motywował trudnościami z wykonaniem zakresu prac objętych umową, trudną sytuacją z dostępnością towarów potrzebnych do ocieplenia budynku oraz przedłużeniem się w związku z tym prac termomodernizacyjnych. Organ podkreślił, że z uwagi na fakt, iż wniosek o wydłużenie terminu wpłynął 212 dni po terminie realizacji przedsięwzięcia, wynikającym z ww. umów, konieczne było poinformowanie Zarządu WFOŚiGW, celem uzyskania zgody na uznanie złożonego wniosku. Organ wskazał, że Zarząd WFOŚiGW na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2023 r. wyraził zgodę na wydłużenie terminu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, a oświadczenie woli w sprawie wyrażenia zgody na zmianę terminu realizacji przedsięwzięcia zostało wysłane do T. S. w dniu [...] sierpnia 2023 r. Nadto, organ stwierdził, że zgodnie z art. 411 ust. 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska, Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Zasady oceny wniosków reguluje w swoich postanowieniach Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu priorytetowego "Czyste powietrze". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych otwiera drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego i zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. W przypadku skargi na bezczynność organu, zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest wniesienie skargi na określone w pkt 1-4a art. 3 § 2 akty administracyjne. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 1-4a p.p.s.a. Rozpoznając niniejszą sprawę należy zatem ustalić, co jest przedmiotem skargi i czy może być ona rozpoznana przez sąd administracyjny. Rozstrzygnięcia bowiem wymaga, czy udzielenie dotacji i pożyczki w ramach programu "Czyste Powietrze" jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), czy też sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jak wynika z akt sprawy T. S. złożył w dniu [...] lutego 2020 r. wniosek o dofinansowanie w ramach Programu priorytetowego "Czyste powietrze", na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U z 2024 r., poz. 54, dalej p.o.ś.), a także umowy dotacji nr [...] z dnia [...] października 2020 r. oraz umowy pożyczki [...] z dnia [...] października 2020 r., zawartych pomiędzy skarżącym, a Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...], w oparciu o uchwałę nr [...] Zarządu Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] sierpnia 2020 r. W dniu [...] marca 2023 r. skarżący złożył do WFOŚiGW w [...] wniosek o wydłużenie o 6 miesięcy terminu realizacji przedsięwzięcia wynikającego z umowy dotacji nr [...] oraz umowy pożyczki [...]. W związku z nieotrzymaniem odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu [...] sierpnia 2023 r. T. S. złożył skargę na bezczynność Wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie udostępnienia informacji, powołując się na art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc treść powołanych wyżej przepisów, dotyczących właściwości sądów administracyjnych, do materii objętej niniejszą skargą należy przyjąć, że nie mieści się ona w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kategorii bezczynności, podlegających kognicji sądów administracyjnych. Skarżący bowiem przedmiotem skargi uczynił bezczynność WFOŚiGW w [...] w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o wydłużenie o 6 miesięcy terminu realizacji przedsięwzięcia dotyczącego umowy dotacji nr [...] oraz umowy pożyczki [...]. Przedmiot skargi nie jest także czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w Regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Należy zgodzić się z organem, że brak jest nie tylko przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności administracyjnej w sprawie indywidualnej. Nie ma też obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania, nie można również wywieść go z treści uchwały nr [...] Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., jak też z przepisów uchwały w sprawie Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu priorytetowego "Czyste powietrze". Brak jest zatem obowiązku do wydania decyzji w zakresie przedłużenia terminu realizacji przedsięwzięcia wynikającego z umowy dotacji, czy umowy pożyczki. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.), nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska, lecz został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska (art. 400 p.o.ś). Powyższe świadczy o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Wojewódzkiego Funduszu zaliczyć do organów administracji do spraw ochrony środowiska (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 149/21, publ. LEX nr 3149223). Należy też wskazać, że art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, iż Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Przepis ten określa zatem inną niż akt administracyjny prawną formę działania, tj. czynność cywilnoprawną. Trzeba zatem przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, tradycyjnie w doktrynie i orzecznictwie są zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). Mając zatem uwadze cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze", wynikający z art. 411 ust. 8 p.o.ś., czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej, wskazać należy, że podejmowane przez organ czynności w tym zakresie nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2379/10, LEX nr 844715). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie istnieje możliwość załatwienia wniosku o udzielenie dopłat/pożyczek w formie decyzji lub innego aktu administracyjnego, to niedopuszczalna jest droga administracyjna, a tym samym niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W konsekwencji skargę wniesioną do tutejszego Sądu należało odrzucić, ponieważ jej przedmiot nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Sądy administracyjne nie sprawują bowiem kontroli nad sposobem wykonywania umów dotacji i pożyczek zawartych na podstawie art. 411 ust. 8 p.o.ś. ani nie nadzorują organów w zakresie prowadzonych w indywidualnych sprawach postępowań w tym zakresie. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.