II SAB/Wa 541/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r., złożonym w formie elektronicznej, A.Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) treść dokumentów przeprowadzonej kontroli, związanej z wydaniem decyzji nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku [...], 2) treść dokumentów pozostałych kontroli, przeprowadzonych przez PINB [...], związanych z realizacją przez P. Sp. z o.o. inwestycji pod adresem ul. [...], [...] ([...]). W piśmie z dnia [...] września 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 50 Kpa, do dokładnego sprecyzowania na piśmie, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, o udostępnienie jakich dokumentów wnioskuje. Wskazał, że w toku postępowania administracyjnego, związanego z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, gromadzona jest dokumentacja zarówno wytworzona przez urząd, jak i przez inwestora, wobec czego tylko część dokumentacji podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o podpis pod rygorem pozostawienia go bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. Z. w piśmie z dnia [...] września 2013 r., złożonym w formie elektronicznej, uzupełnił wniosek z [...] sierpnia 2013 r. o podpis elektroniczny oraz wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zawiera ona odesłanie do Kpa jedynie w odniesieniu do wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Zwrócił też uwagę, iż w świetle orzecznictwa informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Pismem z dnia [...] września 2013 r. organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 Kpa, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (...). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Jednocześnie do pisma organ załączył kopie decyzji PINB [...] Nr [...] z [...] października 2011 r. oraz Nr [...] z [...] lipca 2011 r. Z kolei A. Z. wnioskiem z dnia [...] października 2013 r., złożonym w formie elektronicznej z podpisem elektronicznym, skierowanym do organu, wniósł o udostępnienie informacji publicznych w zakresie szczegółowego zestawienia dokumentów wytworzonych przez urząd oraz wytworzonych przez inwestora, a będących w gestii urzędu, związanych z obowiązkową kontrolą budowy, o której mowa w art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. oraz nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2013 r. na powyższy wniosek organ poinformował, że treść żądania nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazał, iż nie posiada wszystkich dokumentów w zakończonym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynków wielorodzinnych przy ul. [...] w [...], gdyż zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ po zakończeniu postępowania administracyjnego zwraca bezzwłocznie inwestorowi dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 w/w ustawy. Podniósł również, że dokumentacja akt zakończonych postępowań administracyjnych dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków mieszkalnych, nie zawiera szczegółowego zestawienia dokumentów, wobec czego nie jest możliwe udostępnienie takiego, wcześniej wytworzonego, dokumentu. Organ ponownie odwołał się też do treści art. 73 § 1 i § 2 Kpa. W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.Z. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpatrzenia powyższego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że odesłanie wnioskodawcy do treści art. 73 Kpa jest błędne i prawdopodobnie wpłynęło na bezpodstawne nieudostępnienie innych dokumentów, będących w gestii organu. Powołał się w tej kwestii na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym uznaje się odrębność trybów wskazanych w Kpa i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że dokumentem obrazującym przebieg postępowania administracyjnego jest metryka sprawy. Jednakże w czasie prowadzenia spraw, którymi zainteresowany jest skarżący, nie obowiązywał jeszcze przepis, o którym mowa w art. 66a Kpa, natomiast Inspektorat nie posiadał w dacie udzielenia odpowiedzi żądanego dokumentu w postaci szczegółowego zestawienia dokumentów wytworzonych przez urząd. W takiej sytuacji udzielenie odpowiedzi na wniosek, jak stanowi orzecznictwo, sprowadza się do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. Organ podniósł ponadto, iż w jego ocenie szczegółowe zestawienie dokumentów wytworzonych przez inwestora nie podlegało udostępnieniu, gdyż nie zawierało się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Natomiast w myśl ust. 4 omawianego przepisu, tryb udzielenia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ustawą, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, jest przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej "udip". Stanowi ona rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej oraz reguluje zasady i tryb dostępu do informacji posiadających przymiot informacji publicznych, w tym ograniczenia prawa do informacji. Zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że znajduje ona zastosowanie jedynie w sytuacjach, kiedy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 udip, stanowiącym, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 udip ustawodawca zawarł otwarty katalog informacji, mających walor informacji publicznych. Przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 udip. W świetle orzecznictwa zaś informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). W przepisie art. 4 ust. 1 udip ustawodawca określił z kolei krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, stanowiąc, iż są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1). Analiza wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r., skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w ocenie Sądu, wskazuje, że żądania określone w pkt 1 i 2 dotyczą informacji publicznej, bowiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 udip. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zadania nadzoru budowlanego wykonują (...) następujące organy: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane). Trzeba też zwrócić uwagę na okoliczność, że stosownie do art. 81 ust. 4 zd. 1 Prawa budowlanego, organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Ponadto zgodnie z art. 59 ust. 1 w/w ustawy, właściwy organ (także organ nadzoru budowlanego – art. 3 pkt 17) wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o ktorej mowa w art. 59a. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi, iż właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (ust. 1). Podkreślić w tym miejscu wypada, że skarga na bezczynność organu dotyczy wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. i w tym zakresie podlega ona kontroli sądowej, zaś pismo skarżącego z dnia [...] października 2013 r., zatytułowane "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej", dotyczące udostępnienia szczegółowego zestawienia dokumentów związanych z obowiązkową kontrolą, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego i wydaniem decyzji nr [...] z [...] października 2011 r. oraz [...] z [...] lipca 2011 r., stanowi w istocie nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] winien zatem udostępnić żądaną informację w formie czynności materialno – technicznej, o ile jest w jej posiadaniu, w myśl art. 13 ust. 1 udip, ewentualnie wydać decyzję administracyjną, odmawiającą jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 udip, jeśli istniały ograniczenia w jej udostępnieniu, przewidziane w art. 5 ust. 1 i ust. 2 udip. Brak działania organu we wskazanych formach prawnych oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności błędne stanowisko organu, że skarżącemu przysługuje określony tryb dostępu do żądanych informacji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), które w istocie było zasadniczą przyczyną bezczynności, Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.