II SAB/Wa 542/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania punktu 1) i 2) wniosku skarżącego A. D. z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego A. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. D. pismem z [...] maja 2021 r. zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, dalej: "organ", w związku z raportem NIK [...] ([...]) o udostępnienie informacji publicznej: 1) poprzez przekazanie dokumentów - opinii i ekspertyz o jakich mowa w raporcie NIK wraz z przekazywanymi informacjami "ustnie" mającymi znaczenie prawne lub inne dla spraw, 2) kto raporty i ekspertyzy sporządzał (jakie osoby, podmioty/kancelarie prawne) albo dawał porady (na podstawie których powstawały notatki w KPRM)? 3) czy prezes PGRP wiedział o negatywnych opiniach wynikających z raportów i ekspertyz oraz kiedy nabył taką wiedzę? 4) czy mając wiedzę o negatywnych opiniach wynikających z raportów i ekspertyz, sporządzający te dokumenty albo realizujący porady dostrzegali możliwość popełnienia przestępstwa oraz czy takie przestępstwo lub podejrzenie zgłoszone zostało do organów ścigania? I. jakiego rodzaju podejrzenie lub zawiadomienie złożono, tj. jakie zarzuty z kodeksu karnego? II. czy ci prawni eksperci, radcy mają świadomość istnienia art. 304 k.p.k.?, Czy tutejszy "Ostatni Audytor" dobrze rozumie sytuację, że winnych jest więcej? Organ w odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. poinformował, że informacje, o których mowa we wniosku nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ są to dokumenty wewnętrzne, które nie zawierają stanowiska (oświadczenia wiedzy lub woli) organu, lecz służą do przygotowania tego stanowiska. Podobnie nie jest informacją publiczną stan wiedzy (świadomości) poszczególnych osób wykonujących czynności prawne i faktyczne. A. D. pismem z dnia 8 lipca 2021 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z [...] maja 2021 r., wskazując na naruszenie: 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez ustawowej przesłanki, 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący, uzasadniając skargę stwierdził, że na tle u.d.i.p. nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji. Podniósł, że nie ma żadnego uzasadnienia pogląd, by pewna kategoria dokumentów bądź informacji, która została wytworzona lub pozostaje w dyspozycji organu, nie była zarazem informacją publiczną. Odnosi się to zarówno do ekspertyz i opinii, które następnie wpływają na sposób i kierunek działania organu, jak i do stanu wiedzy funkcjonariuszy władz publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając za bezzasadny zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia z [...] maja 2021 r., ponieważ wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: u.d.i.p., bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Niewątpliwie Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Do zadań Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej należy zastępstwo procesowe Skarbu Państwa oraz Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami i trybunałami, wydawanie opinii prawnych oraz opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa (art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 2016 r., poz. 2261 z późn. zm.). Nadanie Prokuratorii Generalnej RP statusu państwowej jednostki organizacyjnej przesądza charakter prawny tego podmiotu, będącego jednostką prawną nieposiadającą osobowości prawnej, powołaną przez władzę rządową odrębnymi ustawami dla realizacji zadań Państwa, całkowicie utrzymywaną z budżetu Państwa z części będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, iż jest ona państwową jednostką organizacyjną (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 896/12). Prokuratoria Generalna RP w pełni korzysta z funduszy publicznych do realizowania obowiązków nałożonych ustawą i realizuje zadania publiczne. Termin "zadanie publiczne" jest pojęciem niedookreślonym, które oznacza każde działanie administracji, znajdujące podstawę prawną. Jak wynika bowiem z art. 1 ww. ustawy, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym praw i interesów Skarbu Państwa, oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 ust. 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Tak więc niewątpliwie Prezes Prokuratorii Generalnej RP jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Z kolei w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawarto przykładowe wyliczenie informacji publicznej. Nie sposób zaakceptować poglądu organu, że wnioskowane opinie i ekspertyzy są dokumentami wewnętrznymi i w związku z tym nie noszą cechy informacji publicznej. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto, jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002 r. nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21 i powołane tam orzecznictwo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10; 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, dostępne w CBOSA). Za dokument wewnętrzny mogą zatem zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Natomiast opinie i ekspertyzy, których udostępnienia żąda skarżący nie mają charakteru dokumentu wewnętrznego w powyższym znaczeniu, ponieważ są to dokumenty urzędowe, do których odwoływano się w raporcie NIK [...]. Trudno zatem przyjąć, że zostały one sporządzone wyłącznie na potrzeby wewnętrzne organu. Przyjmując zatem, że Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej ujętej we wniosku skarżącego A. D. z [...] maja 2021 r. w zakresie punktu 1) i 2), Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w tym zakresie w zakreślonym terminie. Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...] maja 2021 r., a [...] czerwca 2021 r. skierowano do skarżącego odpowiedź odnoszącą się do jego żądań. Termin zakreślony dla udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) nie został przekroczony w stopniu rażącym. Sam fakt, iż odpowiedź ta nie jest prawidłową realizacją pkt 1) i 2) wniosku, nie świadczy jeszcze w tych warunkach o rażącym naruszeniu prawa, a co najwyżej o nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś informacji niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci. Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4346/18, LEX nr 2783330; z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1173/18, LEX nr 2865058). W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organu odnośnie pozostałych pytań skierowanych do organu, iż wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, w związku z czym nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Zapytanie skarżącego o wiedzę posiadaną przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej oraz jego ocenę raportów i ekspertyz, jak też ekspertów sporządzających przedmiotowe raporty i ekspertyzy, nie można uznać za mieszczące się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej określonym w art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Nie dotyczy ono bowiem sfery faktów, którymi organ dysponuje, lecz posiadanej wiedzy. W trybie u.d.i.p. nie można zaś domagać się relacji o stanie wiedzy i przeprowadzenia oceny, czy też dokonania autokontroli. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów (vide: wyroki NSA: z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, Lex nr 1122882; z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11; z 18 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 192/12, Lex nr 1218848). Oznacza to, że organ w ogóle nie miał obowiązku odpowiadania skarżącemu na tak postawione zapytanie lecz jedynie poinformowania go o tym, że zapytanie nie dotyczy informacji publicznej. Udzielenie natomiast niesatysfakcjonującej skarżącego odpowiedzi w żadnym przypadku nie może zostać uznane za pozostawanie organu w bezczynności. Z tych względów Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 3 wyroku wydano na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 4 wyroku.