II SAB/Wa 542/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. i A. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę M. S. i A. L., wspólnicy spółki cywilnej [...] s. c . z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r., za pośrednictwem ePUAP, wystąpili do Prezydenta Miasta L. (dalej: organ/ Prezydent Miasta) o przekazanie informacji na temat produktów (w zakresie umeblowania) przeznaczonych do realizacji inwestycji pt. "Budowa budynku biurowo – administracyjnego dla Ośrodka Pomocy Społecznej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w L., znak [...]". W treści złożonego wniosku strona skarżąca wskazała, że zgodnie z umową nr [...] zawartą w dniu [...] marca 2022 w §1 pkt 6 Zamawiający wymaga co następuje " Materiały stosowane przez Wykonawcę podczas realizacji przedmiotu umowy powinny być fabrycznie nowe i odpowiadać, co do jakości, wymogom wyrobów dopuszczonych do obrotu i stosowania w budownictwie zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. , poz. 1333.) oraz jakościowym i gatunkowym wymaganiom określonym w opisie przedmiotu zamówienia oraz dokumentacji projektowej i specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych. Dokumenty potwierdzające wymagania opisane w projekcie budowlanym Wykonawca przedłoży Zamawiającemu przed ich wbudowaniem pod rygorem nakazu rozbiórki wykonanych robót i demontażu wbudowanych materiałów na koszt Wykonawcy. Dodatkowo w § 4 pkt 4 Zamawiający zobowiązał Wykonawcę do " bieżącego przedstawiania wniosków materiałowych na materiały i urządzenia przewidziane do wbudowania wraz z aprobatami i certyfikatami celem akceptacji przez Zamawiającego. Strona skarżąca zwróciła organowi uwagę, że z zapisów umowy jasno zatem wynika, że wykonawca jest zobligowany do przedstawienia pod rygorem nakazu rozbiórki i demontażu dokumentów w odniesieniu do poszczególnych elementów wyposażenia. Strona skarżąca wskazała, że wnosi o udostępnienie żądanych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną. W odpowiedzi na powyższy wniosek, przy piśmie z 11 lipca 2023 r. Prezydent Miasta wskazał, że zakres złożonego przez stronę skarżącą wniosku nie ma charakteru publicznego, gdyż pozyskane informacje nie będą służyły powszechnemu interesowi, a jedynie będą zaspokajały prywatne ich potrzeby. Organ wskazał, że żądanie informacji publicznej o produktach (kartach katalogowych) w zakresie umeblowania przeznaczonych do budynku biurowo - administracyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. nie może być zrealizowane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.), z uwagi na fakt, że wymienione karty katalogowe, certyfikaty, atesty, wyniki badań, opinie zgodności "dla szaf SG1.SG2, krzeseł obrotowych, krzeseł dostawnych, foteli, biurek, kontenerów" zakupionych w ramach zadania wskazanego we wniosku nie stanowią dokumentów urzędowych. Ponadto organ podniósł, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 11 lipca 2023 r. strona skarżąca wskazała, że informacje o których udostępnienie wnioskują mają charakter publiczny, ponieważ dotyczą realizacji umowy zawartej w trybie dostępu do informacji publicznej, która finansowana jest z środków publicznych. Dalej podnieśli, że dokumenty, o których udostępnienie wnieśli dotyczą dokumentów które potwierdzać mają prawidłowe wykonanie umowy zawartej w trybie dostępu do informacji publicznej przez wykonawcę. Przedmiotowe dokumenty dotyczą gospodarowania mieniem publicznym, a więc stanowią informację publiczną. Dodatkowo wskazali, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacje publiczne podlegające udostępnieniu nie muszą być utrwalone w formie dokumentu urzędowego. Strona skarżąca zaznaczyła także, iż w ich ocenie brak jest jakichkolwiek podstaw do odmowy udzielenia informacji objętych wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r. Pismem z dnia 31 Lipca 2023 r. organ podtrzymał swoje stanowisko zgodnie z którym, informacja, o której udostępnienie wnioskuje strona skarżąca nie ma charakteru publicznego, a ponadto dokumenty, o których udostępnienie wnioskują nie stanowią dokumentu urzędowego i dlatego nie mogą zostać udostępnione. Pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zwrócili się o stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał m.in., że dokumenty, o których udostępnienie wniosła dotyczą dokumentów, które potwierdzać mają prawidłowe wykonanie umowy zawartej w trybie prawa zamówień publicznych. Przedmiotowe dokumenty dotyczą gospodarowania mieniem publicznym, a więc stanowią informację publiczną. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że cel w jakim strona skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej nie ma znaczenia przy ocenie, czy dana informacja stanowi informację publiczną. Pełnomocnik przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podkreślono, że nie można utożsamiać treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. O tym czy dana informacja ma charakter sprawy publicznej nie decyduje cel w jakim jest uzyskiwana, a znaczenie ma to czego dotyczy. Zdaniem pełnomocnika w niniejszej sprawie wnioskowane informacje dotyczą realizacji umowy zawartej w trybie dostępu do informacji publicznej, która finansowana jest z środków publicznych. Odnosząc się do kwestii żądania informacji o produktach w zakresie umeblowania przeznaczonego do budynku biurowo - administracyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., pełnomocnik wskazał, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacje publiczne podlegające udostępnieniu nie muszą być utrwalone w formie dokumentu urzędowego. Pełnomocnik wskazał, że w orzecznictwie sądowym podnosi się, że "Kwalifikacja informacji jako publicznej nie jest uzależniona od celu, dla którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada." (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r" sygn. akt III OSK 3617/21). Ponadto pełnomocnik podnosi, że wskazany w art.6 u.d.i.p. katalog informacji podlegających udostępnieniu ma charakter otwarty o czym świadczy użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Nie jest zatem prawidłowe stanowisko organu zgodnie z którym, żądanie strony skarżącej nie może zostać zrealizowane z uwagi na fakt, że dokumenty, o których udostępnienie wnoszą nie stanowią dokumentów urzędowych. Prezydent Miasta L., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 9 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji, czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Podstawowym warunkiem zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej jest zbadanie jej charakteru z punktu widzenia dwóch kryteriów, a mianowicie kryterium podmiotowego, czyli od jakiego podmiotu informacja pochodzi i kryterium przedmiotowego, czyli czego informacja dotyczy i do jakiej sprawy (publicznej czy prywatnej) się ona odnosi. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kryterium podmiotowe jest spełnione. W sprawie jest niewątpliwe i niesporne, że Prezydent Miasta L., jako organ administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zagadnienie to zresztą w rozpatrywanej sprawie nie było sporne. Spór w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy żądana przez stronę skarżącą informacja jest informacją publiczną, a tym samym, czy spełniony został warunek przedmiotowy omawianej ustawy, a zatem czy żądana we wniosku informacja dotyczy sprawy o charakterze publicznym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przykładowe wyliczenie takich spraw określa art. 6 ust. 1 ustawy. Punkt 4 tego przepisu stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, - treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Wprawdzie, użyty w tym przepisie art. 6 ust. 1 zwrot "w szczególności" nie zamyka katalogu rodzajów informacji publicznej, to jednak nie oznacza, że przepis ten nie ma znaczenia dla ustalenia, czy dany dokument zawiera treść mieszczącą się w pojęciu informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia specyfikacji mebli przeznaczonych do realizacji inwestycji pt. "Budowa budynku biurowo – administracyjnego dla Ośrodka Pomocy Społecznej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w L., znak [...]". Zdaniem Sądu, specyfikacja mebli nie stanowi źródła informacji o sprawach publicznych. "Karty katalogowe, certyfikaty i atesty, wyniki badań, opinie zgodności" dla szaf SG1, SG2, krzeseł obrotowych, krzeseł dostawnych, foteli, biurek, kontenerów nie zawiera treści, o których mowa w art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Są to dokumenty, które zawierają niezbędne informacje dotyczące prawidłowego użytkowania mebli. Wymaga zaznaczenia, że nie każda informacja, w której posiadaniu jest władza publiczna, automatycznie stanowi informację publiczną. Rację ma zatem organ, że żądana przez stronę skarżącą informacja w zakresie specyfikacji mebli, nie ma waloru informacji publicznej. Odnosi się ona bowiem do wewnętrznej sfery działalności organu, a nie jego działalności zewnętrznej. Tak więc, w przedmiotowej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił odpowiedzi na wniosek informując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem uwolnił się od zarzutu bezczynności. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku