II SAB/Wa 543/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 grudnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2014 r. D.A. zwróciła się do Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z siedzibą w [...] na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako "udip", o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1) Informacji o podmiotach jakie wzięły udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia niepublicznego dotyczącego bieżącej obsługi prawnej Spółki na rok 2015 oraz o wyborze najkorzystniejszej oferty i cenie tej oferty, 2) Kserokopii zawartej umowy zlecenia obsługi prawnej na rok 2015 z wybranym podmiotem na podstawie wyżej opisanego przetargu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. poinformowała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip i tym samym nie podlegają udostępnieniu na jej podstawie. Przepis art. 6 udip wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, a jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Aby informację lub dokument uznać za informację publiczną, musi to być informacja dotycząca działalności Spółki PGNiG S.A., którą wykonuje przedsiębiorstwo energetyczne, i i która jednocześnie mieści się w katalogu jej zadań publicznych. Spółka wyjaśniła ponadto, że postępowanie o udzielenie zamówienia w przedmiocie bieżącej obsługi prawnej Spółki na rok 2015, nie zostało objęte rygorami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.). Przedmiotowe postępowanie zostało natomiast przeprowadzone w oparciu o wewnętrzne procedury obowiązujące w PGNiG S.A., zaś informacja o podmiotach, które wzięły udział w postępowaniu, jak też o wyborze najkorzystniejszej sfery, została przekazana wykonawcom, którzy złożyli oferty. D.S. w piśmie z dnia 31 grudnia 2014 r. skierowanym do Spółki zwróciła uwagę, iż w orzecznictwie powszechnie aprobowany jest pogląd, zgodnie z którym przedsiębiorstwa energetyczne są zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie udip. Ponadto w świetle doktryny, każdy podmiot, który dysponuje mieniem publicznym jest zobowiązany do udostępnienia informacji na jego temat. Osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta. Wnioskodawczyni wskazała też, iż przymiot informacji publicznej nie zależy od tego, czy do przetargu, którego dotyczą informacje, znajduje zastosowanie ustawa Prawo zamówień publicznych. Natomiast w orzecznictwie stwierdza się, że każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jest informacją publiczną. W orzecznictwie dominuje pogląd, że pierwszeństwo powinna mieć zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Wnioskodawczyni zarzuciła Spółce, że pominęła treść art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 udip stanowiący, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji. W odpowiedzi z dnia 16 stycznia 2015 r. na powyższe pismo Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że żądanie nie dotyczy informacji publicznych w rozumieniu udip. Z tego względu nie będą miały do nich zastosowania określone w tej ustawie zasady i tryb dostępu, a zwłaszcza treść art. 17 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. D.S.W podniosła, że zaniechanie udzielenia informacji nastąpiło z naruszeniem: 1) art. 1 ust. 1 udip poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy, 2) art. 2 ust. 1 udip poprzez naruszenie prawa dostępu do informacji publicznej, 3) art. 4 ust. 1 pkt 5 udip poprzez niewypełnienie obowiązku udzielenia informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany, 4) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 udip w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") poprzez błędną ich wykładnię i nierozpatrzenie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe wniosła o zobowiązanie Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. do udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym w złożonym wniosku oraz zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponowiła argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 31 grudnia 2014 r. oraz dodatkowo stwierdziła, że Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 udip jako podmiot, w którym Skarb Państwa, posiadając 72,40% udziału w kapitale zakładowym, ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto w świetle orzecznictwa przedsiębiorstwa energetyczne są zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie udip ze względu na wykonywane zadania publiczne i ich szczególną rolę w państwowym systemie gospodarczym. Jednocześnie zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie przyjmuje się, że informację publiczną może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem państwowej osoby prawnej. Za bezzasadne skarżąca uznała powoływanie się przez Spółkę na okoliczność, że ujawnione dane stanowią tajemnicę handlową obu stron. Jednakże powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 udip. Ani pismu z dnia 22 grudnia 2014 r., ani też z dnia 16 stycznia 2015 r., nie można przypisać przymiotu decyzji. W odpowiedzi na skargę Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Spółka zgodziła się ze skarżącą, że jako przedsiębiorstwo energetyczne zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), wykonuje określone zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Taki stan rzeczy oznacza z kolei, że PGNiG S.A. jest, co do zasady, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Obowiązek ten nie oznacza jednak powszechnego dostępu do każdej informacji związanej z działalnością Spółki. Z tego względu w ocenie Spółki, o ile informacje dotyczące jej działalności związanej z wykonywaniem zadań publicznych posiadają status informacji publicznej, o tyle informacje dotyczące wyników niepublicznego postępowania przeprowadzonego w Spółce celem wyłonienia wykonawcy na bieżącą obsługę prawną, nie dotykają sfery spraw publicznych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa. Spółka nie zgodziła się ponadto z twierdzeniem, jakoby była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznych jako dysponująca majątkiem publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Aby sąd administracyjny mógł ocenić zarzut bezczynności na tle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej jako "udip", konieczne jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy, tzn., czy żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Stosownie do definicji zawartej w art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostepnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tą bardzo ogólną i nieprecyzyjną definicję ustawodawca uszczegółowił w art. 6 ust. 1 udip, dokonując przykładowego wyliczenia informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W związku z tym w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności informacja wymieniona w art. 6 ust. 1 udip. W orzecznictwie formułuje się również tezę, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne bądź gospodarującego majątkiem publicznym, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Natomiast stosownie do treści art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in.: organy władzy publicznej (pkt 1) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, czego nie kwestionuje Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (dalej jako "Spółka" lub "PGNiG S.A.), że jako przedsiębiorstwo energetyczne, zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), wykonuje określone zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Oznacza to, że Spółka co do zasady jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Obowiązek ten wynika również innej przesłanki, a mianowicie PGNiG S.A. jest podmiotem, w którym Skarb Państwa posiadając 72,40 % udziału w kapitale zakładowym, ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sporna jest natomiast w niniejszej sprawie ocena żądanych informacji jako informacji o sprawach publicznych. Sąd podziela w tym zakresie argumentację Spółki, iż jej działalność to z jednej strony działalność przedsiębiorstwa energetycznego realizującego zadania publiczne w sferze polityki energetycznej państwa, z drugiej zaś to działalność przedsiębiorstwa prowadzącego w formie spółki akcyjnej, funkcjonującego w obrocie gospodarczym na zasadach tożsamych z innymi przedsiębiorstwami. O ile zatem informacje dotyczące działalności PGNiG S.A związanej z wykonywaniem przez nie zadań publicznych, posiadają status informacji publicznej, o tyle informacje dotyczące wyników niepublicznego postępowania przeprowadzonego w Spółce celem wyłonienia wykonawcy na bieżącą obsługę prawną, nie dotykają sfery spraw publicznych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa. Nie są zatem informacjami publicznymi podlegającymi udostępnieniu w trybie przepisów udip. Nadmienić także wypada, że z punktu widzenia zadań publicznych wykonywanych przez Spółkę, żądane informacje mają charakter wewnętrzny, czy wręcz organizacyjno-techniczny, natomiast realizacja kontraktu na obsługę prawną pozostaje bez wpływu na politykę energetyczną państwa. Sąd aprobuje również stanowisko Spółki, że nie dysponuje ona mieniem publicznym i w związku z tym nie jest obowiązana do udostępnienia informacji na jej temat. Sam fakt, że Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym Spółki nie przesądza o tym, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Spółka akcyjna jako odrębna i samodzielna osoba prawna, posiada własny majątek, w którym akcjonariusze nie mają własnego udziału. Akcjonariusze Spółki nie mogą też rozporządzać tym majątkiem, a zatem nie jest on majątkiem jej akcjonariuszy, a co za tym idzie, także Skarbu Państwa. W sytuacji, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie można adresatowi wniosku zarzucić bezczynności polegającej na jej nieudzieleniu. Działaniem wystarczającym w takim przypadku jest poinformowanie wnioskodawcy przez adresata okoliczności, co w rozpoznawanej sprawie Spółka uczyniła. Konsekwencją faktu, że informacja nie stanowi informacji publicznej jest też niedopuszczalność odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji. Już z samej treści art. 16 ust. 1 udip wyraźnie wynika, że w drodze decyzji następuje odmowa udostępnienia nie jakiejkolwiek informacji, ale wyłącznie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty nie są chybione, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.