II SAB/Wa 545/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku P. R. z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. R. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił ze skargą na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący zwrócił się do Ministra o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie wszelkich dokumentów, projektów, zapisków, wiadomości email, które dotyczą, dokumentują, zawierają prace analityczne implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/853 z dnia 17 maja 2017 r. zmieniającej dyrektywę Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. Urz. UE. L Nr 137, str. 22; zwanej dalej: "dyrektywą") nad którą prace toczą się w MSWiA w wersji aktualnej na dzień udostępnienia. Jednocześnie wskazał, że jeżeli prace nad implementacją dyrektywy nie są prowadzone, to prosi o jednoznaczne potwierdzenie tego w formie pisemnej. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. poinformowano Skarżącego, że termin załatwienia sprawy zostaje przedłużony do dnia 3 czerwca 2019 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. W skardze z dnia 12 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do załatwienia jego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Skarżący podniósł, że termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął w dniu 3 czerwca 2019 r., a pomimo tego oraz ponownego zapytania w dniu 9 czerwca 2019 drogą elektroniczną, podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. Minister poinformował Skarżącego, że Komisja Europejska przedstawiła w dniu 18 listopada 2015 r. wniosek dotyczący zmiany przepisów Unii Europejskiej w odniesieniu do kontroli, nabywania i posiadania broni, który w konsekwencji doprowadził do przyjęcia dyrektywy. Minister podniósł przy tym, że w ocenie Polski, zmiany wprowadzone dyrektywą nie zostały poparte racjonalnym uzasadnieniem i analizami. Następnie wskazał, że o stwierdzenie nieważności dyrektywy wniosła Republika Czeska, zaś Polska posiada aktualnie status interwenienta w tej sprawie. Zdaniem Ministra, mając na uwadze przedstawione wyjaśnienia, stwierdzić należy, że zawarte we wniosku Skarżącego "żądanie może odnosić się do dokumentacji Pełnomocnika RP kierowanej do Trybunału Sprawiedliwości UE, a nie dokumentacji z uzgodnień wewnętrznych w ramach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy też szerzej – dokumentacji z uzgodnień międzyresortowych lub wymiany korespondencji, w ramach strony polskiej, między Ministerstwem Spraw Zagranicznych a Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji". Nadto organ wskazał, że pomimo sprzeciwu Polski, Republiki Czeskiej i Luksemburga dyrektywa została zatwierdzona przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej, natomiast jej implementacja napotyka "problemy w różnych państwach Unii Europejskiej". Z kolei w odpowiedzi na skargę z dnia 29 lipca 2019 r. Minister wniósł o jej oddalenie oraz umorzenie postępowania podnosząc, że nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, bowiem udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 22 lipca 2019 r., co czyni skargę bezprzedmiotową. Pismem procesowym z dnia 20 sierpnia 2019 r. Skarżący przyznał, że otrzymał – drogą elektroniczną – odpowiedź organu na jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r., niemniej jednak nie stanowi ona realizacji tego wniosku, bowiem odpowiedź jest wymijająca, wręcz nie na temat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, stosowanie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestią sporną było natomiast ustalenie, czy organ udostępnił Skarżącemu informację objętą wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r., ewentualnie czy wykazał, że nie był w jej posiadaniu, bądź też, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., o czym zawiadomił go w formie pisemnej. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia i nie jest możliwa realizacja żądania jej udostępnienia, wówczas organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek takiego wniosku. Podobnie rzecz się ma w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w ogóle informacją publiczną. W takiej sytuacji prawidłowa reakcja na wniosek powinna polegać na wystosowaniu do wnioskodawcy pisemnej informacji wskazującej na taką właśnie kwalifikację jego żądania. Dokonanie tej czynności usuwa stan bezczynności podmiotu informacyjnego w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosiła strona. W sytuacji natomiast, gdy organ nie realizuje tego obowiązku, to pozostaje w bezczynności. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, że organ nie poinformował Skarżącego, czy jest w posiadaniu żądanych przez niego informacji, jak również w ogóle nie dokonał analizy, czy objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd podziela przy tym stanowisko Skarżącego wyrażone w piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2019 r., że odpowiedź zawarta w piśmie Ministra z dnia 22 lipca 2019 r. nie odnosiła się do zakresu przedmiotowego wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Niewątpliwie bowiem Skarżący zwrócił się o informacje dotyczące prac nad implementacją dyrektywy, które toczą się w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tymczasem odpowiedź organu dotyczyła w przeważającej części postępowania o stwierdzenie nieważności dyrektywy, toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, w którym Polska ma status interwenienta. W tym stanie rzeczy, odsyłanie Skarżącego do "dokumentacji Pełnomocnika RP kierowanej do Trybunału Sprawiedliwości UE" uznać należało za pozbawione racji, gdyż nie o informacje w tym przedmiocie zwracał się Skarżący. W piśmie Ministra, tylko w jednym miejscu znajduje się odniesienie do "implementacji", jednakże w kontekście "problemów", jakie napotyka ona "w różnych państwach Unii Europejskiej". Nie może natomiast budzić wątpliwości, że wniosek Skarżącego dotyczył prac nad implementacją, jakie ewentualnie toczą się w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do tej kwestii organ nie odniósł się w żadnej mierze, nie wskazał przy tym, czy prace takie toczą się w jego resorcie czy też nie, a nadto czy dysponuje on żądanymi dokumentami, notatkami, zapiskami, wiadomościami e-mail, a jeśli tak, to czy mają one walor informacji publicznej i mogą zostać udostępnione Skarżącemu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie podnosi się, że z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy do czynienia również wówczas, gdy podmiot zobowiązany udziela wprawdzie informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona odpowiedź, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 7 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 642/15; z dnia 2 marca 2017 r. o sygn. akt I OSK 1761/16; z dnia 22 lutego 2019 r. o sygn. akt I OSK 473/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w całości podziela to stanowisko oraz uznając je za własne stwierdza, że znajduje ono odzwierciedlenie w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. W konsekwencji powyższego uznać należało, że do dnia wniesienia skargi Minister nie załatwił (nie rozpatrzył) wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ ten nie dokonał w ogóle żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go w sposób odpowiadający prawu. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd stwierdził przy tym, że bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. Zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.