II SAB/Wa 549/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku A. S. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2017 r. A. S., działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] z wnioskiem o udzielenie informacji, dotyczącej postępowania o ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości nr [...], obręb K. , gmina M. , o nieuregulowanym stanie prawnym, objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] w sprawie lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji, polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] – poprzez: • przesłanie kserokopii (potwierdzonej za zgodność z oryginałem) decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość - działkę nr [...], położoną w obrębie geodezyjnym K., gmina M., o powierzchni [...] ha o nieuregulowanym stanie prawnym; • przesłanie kserokopii (potwierdzonej za zgodność z oryginałem) postanowienia o złożeniu odszkodowania do depozytu za przejętą z mocy prawa ww. nieruchomość. W dniu [...] maja 2017 r. podmiot zobowiązany poinformował wnioskodawczynię, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są rozwinięciem przepisu art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.). Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast z treści uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej (druk sejmowy nr 2094 z dnia 30 czerwca 2000 r.) wynika, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzują konstytucyjne uprawnienia obywatelskie. Biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, ustawa ta ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniającym aktualna wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku", a więc celem ustawy było poinformowanie skarżącej o stanie sprawa publicznych. Organ przywołując szeroko orzecznictwo podniósł, że w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej zostało określone, iz udostępnianiu podlega informacja publiczna o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Uznał, że intencją ustawodawcy było umożliwienie dostępu, na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, do informacji o funkcjonowaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym do informacji o prowadzonych przez te podmioty rejestrach, ewidencjach i archiwach, a nie bezpośrednio do informacji czy danych zgromadzonych w tych rejestrach. Zdaniem organu, na rzecz powyższej tezy przemawia jednoznacznie literalne brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f tej ustawy. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że dane z rejestrów, ewidencji lub archiwów co do zasady podlegają udostępnianiu na zasadach wymienionej ustawy, że stanowią informację publiczną. W ocenie organu, analiza przywołanego wyżej przepisu oraz uwzględnienie dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala zatem na uznanie, że dane zgromadzone w GDDKiA, o które złożono wniosek w przedmiotowym wniosku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] września 2017 r. skargę na bezczynność w zakresie udostepnienia informacji publicznej GDDKiA złożyła A. S., wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji oraz stwierdzenia, że bezczynność wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od GDDKiA kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzuciła ona organowi naruszenie: 1. art. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że żądany dokument w postaci postanowienia sądu powszechnego o zezwoleniu na złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego, nie stanowi informacji publicznej, mimo iż żądany dokument ma charakter informacji publicznej i został sporządzony w związku i w celu realizacji przez organ sprawy publicznej, 2. art 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostąpienie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej, w ustawowym terminie, w sposób określony we wniosku, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do udostępnienia wnioskodawczyni informacji publicznej, w sposób określony w podaniu. Zdaniem skarżącej, GDDIK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane dane stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że jego działania nie naruszają prawa, a skarżącej została już udzielona odpowiedź. Brak jest więc formalnych i materialnych przesłanek do uznania, iż organ pozostaje w bezczynności. Organ powziął bowiem, wszystkie czynności proceduralne zmierzające do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej, a to że odpowiedź nosi znamiona negatywnej, nota bene zgodnej z zapisami przedmiotowej ustawy, nie może rodzić ujemnych konsekwencji dla organu w postaci zarzutu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. W tym miejscu należy podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej - także tej, której organ faktycznie nie posiada - podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA), albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym trybie, aniżeli przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Skarżąca domagała się we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. udostępnienia decyzji, ustalającej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość - działkę nr [...], położoną w obrębie geodezyjnym K. , gmina M. , o powierzchni [...] ha o nieuregulowanym stanie prawnym oraz przesłania kserokopii (potwierdzonej za zgodność z oryginałem) postanowienia o złożeniu odszkodowania do depozytu za przejętą z mocy prawa ww. nieruchomość. Organ uznał, że wniosek dotyczy informacji, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., a udzielając wnioskodawcy odpowiedzi nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie tego stanowiska, którego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podzielił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej, podlegających udostępnieniu. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych, takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne, stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy wymienionej ustawy. W sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącej dotyczył decyzji administracyjnej związanej z procesem wywłaszczenia pod drogę publiczną na rzecz Skarbu Państwa i co za tym idzie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] obręb K., gmina M., o nieuregulowanym stanie prawnym. Decyzje takie zgodnie z ww. przepisem ustawy o dostępie do informacji publicznej, są informacją publiczną, a do ich udostępnienia zobowiązany jest podmiot publiczny, u którego się znajdują, niezależnie od tego, czy to on je wydał. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a P.p.s.a. Mając na uwadze takie brzmienie powołanego przepisu, Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2016 r. w terminie 14 dni od dnia przekazania przez Sąd akt sprawy wraz z prawomocnym odpisem wyroku. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie stan bezczynności organu nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, wobec bezzwłocznego udzielenia skarżącemu odpowiedzi na piśmie, odnośnie niemożności uwzględnienia wniosku z uwagi na prezentowane stanowisko co do zakresu art. 6 u.d.i.p. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę prawną w przepisie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i obejmuje zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów sądowych w wysokości 597 zł, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.