II SAB/Wa 55/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Ewa Marcinkowska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. W. i R. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. E. i R. W. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z żądaniem udostępnienia do wglądu materiałów postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącego zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa na działce nr ew. [...] przy [...] w miejscowości [...] gm. [...] oraz umożliwienie wykonania stosownych odpisów i fotokopii. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor wskazał, że postępowanie dotyczyło sprawy indywidualnej i żądanie udostępnienia fotokopii akt sprawy nie stanowi informacji publicznej. Podniósł, że prawo dostępu do akt sprawy nie wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stwierdził również, że akta postępowania administracyjnego, jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które stanowią informację publiczną i takich które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie podlegają co do zasady udostępnieniu w całości. E. W. i R. W., uznając, że organ nie wypełnił obowiązku informacyjnego, wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w zakresie nierozpoznania ich wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. W ocenie skarżących żądane informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Twierdził, że żądane informacje odnoszą się do indywidualnej sprawy, a nie podmiotu publicznego, a dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa nie jest objęty regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 Konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu w ustawowym terminie tego nie czyni. Na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga zdefiniowania z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, powołana ustawa o dostępie do informacji w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że nie każdy wniosek, z którego treści wynika żądanie udostępnienia informacji publicznej może zostać załatwiony w trybie przepisów tej ustawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższy akt prawny w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dlatego też skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wniesienia środków zaskarżenia o których mowa w art. 37 kpa. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że żądane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca domagała się w istocie dostępu do akt postępowania w konkretnej, indywidualnej sprawie osoby prywatnej. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), że akta postępowania nie stanowią w całości informacji publicznej i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (patrz: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", s. 21). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jedno z uprawnień do informacji publicznej, jako uprawnienie do wglądu do dokumentów, a nie normuje dostępu do akt sprawy. Dlatego w ocenie Sądu, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można domagać się dostępu do akt sprawy. Przepis art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje bowiem uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Natomiast przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie reguluje dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli żądanie strony nie stanowi informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Działanie zobowiązanego ogranicza się wówczas do poinformowania wnioskodawcy o takim fakcie. Reasumując, z wagi na to, że żądanych informacji nie można było zakwalifikować jako informacji publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, trzeba stwierdzić, iż powyższa ustawa nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, a organ, który pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. ustosunkował się do wniosku skarżących, informując, że złożone żądanie nie stanowi informacji publicznej, nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.