II SAB/Wa 551/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Maria Werpachowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K.W. na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] 1. zobowiązuje Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 lipca 2017 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz skarżącej K.W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Wydziału [...] Uniwersytetu [...] na podstawie art. 18a ust. 11 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65 poz. 695 ze zm.) – dalej jako "ustawa" podjęła [...] listopada 2015 r. uchwałę nr [...] o odmowie nadania K. W. stopnia naukowego doktora habilitowanego w dziedzinie nauk [...] w dyscyplinie [....]. Od wskazanej uchwały zainteresowana wniosła odwołanie. Nadto K. W. pismem z 20 lipca 2017 r. złożyła do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów wniosek, na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2017 poz. 1257) – dalej jako "k.p.a." wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Wskazała, że uchwała została obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podała, że Rada Wydziału [...] Uniwersytetu [...][...] października 2015 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., podjęła uchwałę o zawieszeniu postępowania habilitacyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podała, że nie jest dopuszczalne samoczynne "odwieszenie" uprzednio zawieszonego postępowania administracyjnego, bowiem w celu kontynuowania zawieszonego postępowania konieczne jest wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie podjęcia postępowania, o czym organ powinien zawiadomić stronę. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że postępowanie będzie zawieszone do czasu rozpoznania odwołania strony. W niniejszej sprawie, w ocenie wnioskodawczyni, nie istniały podstawy do podjęcia czynności niezbędnych, nie istniało bowiem zagrożenie życia lub zdrowia ani członków Komisji Habilitacyjnej, członków Wydziału ani innych osób. Nadto procedowanie przez Komisję Habilitacyjną nie należało do czynności niezbędnych w rozumieniu art. 102 k.p.a. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania K. W. od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z [...] listopada 2015 r., uchyliła zaskarżoną uchwałę z przyczyn formalno-prawnych i przekazała postępowanie Radzie Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] do ponownego rozpatrzenia. Centralna Komisja wskazała, że w aktach postępowania znajduje się wniosek pełnomocnika wnioskodawczyni z 6 października 2015 r. do Rady Wydziału o zawieszenie postępowania habilitacyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Senat Uniwersytetu [...] w [...] odwołania kandydatki. Rada Wydziału podjęła wtedy uchwałę [...] października 2015 r. o zawieszeniu postępowania o nadanie stopnia doktora habilitowanego do czasu rozstrzygnięcia przez Senat U [...] odwołania od uchwały Rady Wydziału [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby Rada Wydziału przed uchwałą o odmowie nadania stopnia formalnie podjęła zawieszone postępowanie habilitacyjne w rozumieniu art. 97 § 2 k.p.a. Ponieważ w obrocie prawnym pozostaje nadal uchwała o zawieszeniu postępowania, ma to swoje konsekwencje w zakresie wadliwości dalszych czynności Rady Wydziału. K. W. pismem z 14 września 2017 r. złożyła do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie nierozpatrzenia wniosku z 20 lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Wydziału z [...] listopada 2015 r. Następnie pismem z 20 września 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36§ 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga 3) zobowiązanie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienie sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej jako "P.p.s.a." o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a 6) zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wobec jej niezasadności. Za bezzasadny uznał stawiany w skardze zarzut przewlekłości przedmiotowego postępowania i bezczynności Centralnej Komisji, bowiem Prezydium CK i Sekcje CK podejmują uchwały na posiedzeniach plenarnych, które są zwoływane cyklicznie co miesiąc (z wyjątkiem dwóch miesięcy letnich). Rozpatrzenie wniosku skarżącej jest przewidziane w porządku obrad najbliższego posiedzenia Prezydium CK w dniu [...] października 2017 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym, odmówiła wszczęcia na żądanie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W myśl art. 52 § 2 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumie sytuację, w które stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, ponaglenie przewidziane w ustawie. Niniejsza sprawa sądowadministracyjna, jak i postępowanie administracyjne wszczęte zostały po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi poprzedzone było ponagleniem skarżącej złożonym do Centralnej Komisji. Tym samym warunek dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność, wynikający z przepisu art. 53 § 2b P.p.s.a. został dochowany. Sąd stwierdził jednocześnie, że skarga jest zasadna. W wyniku wskazanej nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Po nowelizacji wprowadzony został też obowiązek pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z § 2 art. 36 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zarzut bezczynność Centralnej Komisji okazał się zasadny. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (v. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnień do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Do zaskarżania decyzji wydanych w tych postępowaniach stosuje się przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przedmiotowa ustawa nie zawiera regulacji dotyczących bezczynności i przewlekłości, zatem z mocy powołanego wyżej przepisu art. 29 ust. 1 zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Pierwszą zatem czynnością podejmowaną przez organ administracji w momencie wniesienia każdego podania bądź wniosku, jest zbadanie swojej właściwości. Centralna Komisja już w piśmie z 25 września 2017 r. skierowanym do skarżącej wskazała, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy rozpatruje tylko jako organ II instancji odwołania od negatywnych uchwał rady wydziału (rady naukowej) podejmowanych na kolejnych etapach postępowania doktorskiego czy habilitacyjnego. Poinformowała też, że wydała ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. o uchyleniu przedmiotowej uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odmawiającą nadania stopnia doktora habilitacyjnego w dziedzinie [...] i jednocześnie zwróciła się o jednoznaczne sprecyzowanie czy skarżąca dalej podtrzymuje swój wniosek z dnia 20 lipca 2017 r. Mimo takiego stanowiska nie przekazała wniosku organowi właściwemu w sprawie lecz rozpoznała wniosek merytorycznie. Sąd podziela pogląd przedstawiony przez Centralną Komisję, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatruje organ wyższego stopnia. Kompetencje Centralnej Komisji w sprawach dotyczących przewodów doktorskich i habilitacyjnych są enumeratywnie określone w art. 21 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, z którego wynika, że Centralna Komisja rozpatruje jedynie odwołania od negatywnych uchwał rady wydziału (rady naukowej) podejmowanych na kolejnych etapach postępowania doktorskiego czy habilitacyjnego. Takiej podstawy nie można również wywieść z art. 29 a ust. 1 ustawy. Tym samym nie jest ona organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., zatem jest organem niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 20 lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2015 r. Oznacza to, że Centralna Komisja uznając, że jest organem niewłaściwym w sprawie, zgodnie z art. 65 § k.p.a. powinna niezwłocznie przekazać wniosek skarżącej organowi właściwemu i zawiadomić o tym stronę z uzasadnieniem. Organ nie wykonał tej czynności do dnia wyrokowania w sprawie, co niewątpliwie oznacza, że pozostaje w bezczynności. Bezczynności tej nie znosi wydane przez Centralną Komisję postanowienie z dnia [...] października 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...] z [...] listopada 2017 r., bowiem nie jest to prawnie właściwa forma załatwienia wniosku. Podkreślić w tym względzie trzeba, że organ administracyjny pozostaje w bezczynności również wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie bądź kwestionując swoją właściwość, nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art. 65 i 66 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2122/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Z tej przyczyny Sąd zobowiązał Centralną Komisję do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 20 lipca 2017 r. – pkt 1 wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu. W tym zakresie miał na uwadze fakt, że pomimo dość długiego czasu, jaki upłynął od wniesienia podania w przedmiotowej sprawie (lipiec 2017 r.) do daty wyrokowania, bezczynność organu nie miała charakteru celowego bądź lekceważącego, lecz wynikała z błędnie przeprowadzonej analizy prawnej i stosowania prawa. Organ prowadził ze skarżącą korespondencję, wyjaśniał, że nie jest właściwym adresatem wniosku, a w konsekwencji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego Sąd w omawianym zakresie orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Stwierdzona bezczynność Centralnej Komisji nie naruszyła też interesu skarżącej, bowiem uchwała z dnia [...] listopada 2015 r. Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w [...], która była przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 20 lipca 2017 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Centralnej Komisji z dnia [...] maja 2017 r., zatem przed złożeniem wniosku. Tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej – pkt 3 sentencji wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku, a na podstawie art. 149 § 1a, jak w punkcie 2 wyroku. Orzeczenie w pkt 3 wyroku wydano na podstawie art. 151 P.p.s.a., zaś zawarte w punkcie 4 wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 200 P.p.s.a. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w wysokości 100 zł.