II SAB/Wa 553/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. (nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 23 sierpnia 2023 r.) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Strona skarżąca zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, 3. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Mając na względzie powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podało, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. zwróciło się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udostępnienie informacji w zakresie gospodarowania środkami publicznymi, tj. o udostępnienie poleceń wyjazdów służbowych krajowych i zagranicznych (tzw. delegacje) osób stanowiących kierownictwo Departamentu Mediów i Sektorów Kreatywnych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r., podnosząc, że polecenia wyjazdów są dokumentami wewnętrznymi o charakterze technicznym. Tego rodzaju dokumenty, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, nie posiadają waloru informacji publicznej. Są one narzędziem służącym do bieżącego funkcjonowania określonego podmiotu i nie mają żądnych walorów związanych z wykonywaniem przez ten podmiot spraw publicznych. Z tym stanowiskiem organu skarżące stowarzyszenie się nie zgodziło. Podniosło, że polecenie wyjazdu służbowego jest dokumentem dotyczącym dysponowania majątkiem i środkami publicznymi. Ponadto, wnioskowana informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Na poparcie tezy, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną strona skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister podniósł, że dokumenty wewnętrzne nie podlegają obowiązkowi udostępnienia w trybie informacji publicznej. Zdaniem organu, polecenia wyjazdów służbowych nie stanowią dokumentów skierowanych na zewnątrz. Ponadto, w Ministerstwie nie funkcjonuje dokument pn. "Polecenie wyjazdu służbowego". Wyjazdy służbowe i zagraniczne odbywają się w oparciu o "wniosek wyjazdowy", który generowany jest przez system elektronicznego obiegu dokumentów funkcjonujący w urzędzie (EZD), a następnie przekazywany przez delegata do akceptacji przełożonych. Na wniosku wyjazdowym dotyczącym delegacji krajowej nie ma informacji o kosztach wyjazdu, a tym samym o wydatkowanych środkach publicznych. Na wniosku wyjazdowym dotyczącym delegacji zagranicznych określony jest natomiast limit wydatków, który wynika wprost z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167 ze zm.). Na podstawie tego wniosku nie można stwierdzić, jakie faktyczne koszty zostały poniesione w związku z wyjazdem zagranicznym delegata. Nie jest to więc dokument właściwy do stwierdzenia poziomu wydatkowania środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Wniosek skarżącego stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotyczył poleceń wyjazdów służbowych krajowych i zagranicznych (tzw. Delegacje) osób stanowiących kierownictwo Departamentu Mediów i Sektorów Kreatywnych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r., skierowanym do wnioskodawcy, zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, bowiem mają charakter dokumentu wewnętrznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA: z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżące stowarzyszenie wnosiło o udostępnienie mu poleceń wyjazdów służbowych. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju informacja stanowi informację publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2587/21, stwierdził, że niewątpliwie polecenie wyjazdu służbowego, zwane potocznie "delegacją", związane jest także z koniecznością poniesienia kosztów z tym związanych przez pracodawcę, którym w tym wypadku jest jednostka budżetowa, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej. Zatem żądana informacja dotyczy także dysponowania przez jednostkę budżetową majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Podobnie w wyroku z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 504/18, NSA podniósł, że kopia polecenia wyjazdu służbowego (wraz z jego rozliczeniem) jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wnioskowana informacja jest bowiem rodzajem informacji o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi. Wydatki przeznaczone na delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych, zaś dokumentem potwierdzającym te wydatki jest polecenie wyjazdu służbowego, zawierające dane publiczne, co nadaje mu w tym zakresie charakter informacji publicznej, w odróżnieniu od np. tzw. kart drogowych, które są dokumentami o charakterze wewnętrznym. Tymczasem, polecenie wyjazdu służbowego jest dokumentem potwierdzającym aktywność podmiotów władzy publicznej, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, a więc nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego i nie posiada wyłącznie waloru organizacyjnego i porządkowego. To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Polecenie wyjazdu służbowego, niezależnie od formy, jaką przyjmuje, jest dokumentem dotyczącym działalności i sposobu funkcjonowania podmiotu publicznego, a także dysponowania majątkiem publicznym. Wniosek skarżącego stowarzyszenia dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] sierpnia 2023 r. Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] sierpnia 2023 r. (poniedziałek), czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r., stwierdzając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, jednak, udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wyrażone w tym piśmie stanowisko – jak wskazano wyżej – było błędne. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego stowarzyszenia. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi na ten wniosek w ustawowym terminie, tj. w dniu [...] sierpnia 2023 r., informując skarżące stowarzyszenie, że wnioskowana przez nie informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem jest to dokument wewnętrzny. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą (480 zł) i opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.