II SAB/Wa 554/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E.S. na bezczynność Rzecznika Praw Dziecka w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. E.S., powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w dniu 29 czerwca 2016 r. skierowała do Rzecznika Praw Dziecka wniosek o udostępnienie informacji w postaci wykazu postępowań Rzecznika Praw Dziecka nadzorowanych, opiniowanych oraz pozostałych, do których miała wgląd M.M. oraz Kancelaria Adwokacka [...] w okresie 2009-2016. Wniosek wpłynął do organu w dniu 4 lipca 2016 r. Rzecznik Praw Dziecka w piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. poinformował ww., że nie prowadzi tego typu statystyki i udostępnienie wnioskowanej informacji może nastąpić jedynie poprzez jej przetworzenie – polegające na przejrzeniu akt spraw prowadzonych w Biurze Rzecznika Praw Dziecka w latach, które obejmuje wniosek. Organ poinformował również wnioskodawczynię, że jej wniosek może zostać zrealizowany, o ile wykaże ona, że jego realizacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. E.S., w dniu 21 lipca 2016 r. za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Dziecka w przedmiocie nieudostępnienia informacji w zakresie żądanym we wnioskach z dnia 29 czerwca 2016 r., z dnia 30 czerwca 2016 r. i z dnia 1 lipca 2016 r. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Rzecznika Praw Dziecka do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty akt organowi, 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, 4. zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2016 r., nazwanym: "Modyfikacja skargi z dnia 21 lipca 2016 r. na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Rzecznika Praw Dziecka", wniosła o: 1. częściowe usunięcie z uzasadnienia skargi roszczenia i udzielenie odpowiedzi na treść pytań, co do których żądanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na doręczenie przez Rzecznika Praw Dziecka odpowiedzi w ww. zakresie, 2. zobowiązanie Rzecznika Praw Dziecka do udzielenia żądanej informacji w pozostałym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Skarżąca w uzasadnieniu pisma procesowego podała, że organ udzielił jej częściowej odpowiedzi na wniosek z dnia 30 czerwca 2016 r. Rzecznik Praw Dziecka w piśmie z dnia 29 lipca 2016 r. poinformował wnioskodawczynię, że w związku ze złożonymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, skargi na jego bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej złożonej w dniu 21 lipca 2016 r. i modyfikacji skargi z dnia 25 lipca 2016 r. ponownie wzywa ją do wykazania szczególnego interesu publicznego w związku z jej żądaniem zawartym we wniosku z dnia 29 czerwca 2016 r. W tym miejscu podać należy, że w powyżej określonym piśmie organ odniósł się również do wniosków E.S. z dnia 29 czerwca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wa 555/16) i z dnia 1 lipca 2016 r. (sygn. akt II SAB/Wa 556/16). Natomiast w odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Dziecka wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Organ w uzasadnieniu pisma procesowego podał m. in., że oczekiwał i oczekuje na udzielenie przez skarżącą odpowiedzi, w której wykaże ona szczególny interes publiczny i po jej uzyskaniu podejmie czynności do jakich jest zobowiązany zgodnie z ustawą. W tym miejscu podać należy, że Rzecznik Praw Dziecka, na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosków E.S. z 29 czerwca 2016 r., 30 czerwca 2016 r. i 1 lipca 2016 r. wydał w dniu [...] września 2016 r. decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji w następującym zakresie: 1. wykazu postępowań Rzecznika Praw Dziecka nadzorowanych, opiniowanych oraz pozostałych, do których miała wgląd [...] oraz Kancelaria Adwokacka [...] w okresie 2009 – 2016, 2. okresu dostępu prawników do postępowań [...],[...] , [...] , [...] , [...] wykazu porad, opinii i zastępstw procesowych dotyczących tych postępowań z uwzględnieniem dat wykonania czynności, 3. wykazu zleceń i umów obejmujących ich charakter, okresy wykonywania zawieranych przez Rzecznika Praw Dziecka oraz nadzorowanych postępowań przez K.C., E.R. oraz M.G. w okresie 2009 – 2016. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a § 2 art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę instrumentu prawnego w postaci skargi na bezczynność stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji publicznej w zakresie przestrzegania terminów do załatwiania sprawy, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.). Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organ zobowiązany do wydania aktu, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., wymaga dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Natomiast zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie wskazanego w ust. 1 terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie. Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powyżej określonej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy, ale jak właściwie ocenił organ, żądane informacje podlegają rygorom wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Żądane bowiem przez skarżącą informacje stanowią informację publicznej przetworzoną Informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa definicji legalnej, jednak można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez skarżącą informacji wiązać się musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na wnioskodawcy o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób). Niewskazanie tej przesłanki nie oznacza jednak, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania. Możliwa jest sytuacja, w której wnioskodawca nie może sam wykazać interesu publicznego, choćby dlatego, że interes jest obiektywnie trudny dla niego do uchwycenia, lecz istnieje, bądź jego wykazanie, z uwagi na oczywistość, jest zbędne. Pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej. W sytuacji, gdy żądana informacja ma walor informacji publicznej przetworzonej, organ, do którego skierowano wniosek, winien pisemnie wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego. Obowiązek ten organ wykonał. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang, "Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym", Wrocław 1972, s. 98-100). Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika jednak, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, publ. j.w.). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że w rozpatrywanym przypadku skarżąca nie wykazała istnienia przesłanki szczególnego znaczenia żądanej przez nią informacji dla interesu publicznego. Należy więc przyjąć, iż skarżąca nie zamierza wykorzystać wnioskowanej informacji publicznej zgodnie z wymaganym dla jej udostępnienia szczególnym interesem publicznym, tj. w sposób mogący, na przykład, wpłynąć na usprawnienie funkcjonowania organów państwa. Podkreślić należy, że informacja przetworzona jest informacją, która ma być przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów, ale zobowiązana jest ona do wykazania szczególnego interesu publicznego. Obowiązku tego skarżąca nie dopełniła. Po pierwsze, zauważyć należy, że na żadnym etapie postępowania przed organem skarżąca nie wykazała istnienia szczególnych dla interesu publicznego okoliczności, pomimo wezwania jej do wykonania tego obowiązku. W tej sytuacji, wobec zaniechania wykazania okoliczności szczególnych dla interesu publicznego w sprawie, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej miał obowiązek wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z uwagi na brak przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co uczynił decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Skarżąca została pouczona o przysługującym jej prawie zaskarżenia tej decyzji. Jednocześnie należy wyjaśnić skarżącej, że Sąd nie mógł skontrolować ww. decyzji w niniejszym postępowaniu, ponieważ jego przedmiotem jest wyłącznie bezczynność organu w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tymczasem kontrola legalności decyzji dokonywana jest w odrębnym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z przyczyn wskazanych i wyjaśnionych wyżej na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.