II SAB/Wa 555/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 r. ze skargi J. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] września 2024 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynął wniosek Pana J. B. (skarżący) o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku wskazał, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p." wnosi o udostępnienie wyników raportów oraz dokumentacji powstałej w wyniku: 1. Inspekcji standaryzacyjnych przeprowadzonych przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) na terenie Polski od dnia [...] stycznia 2020 r., w tym kopii sprawozdań z inspekcji, 2. Kopii zatwierdzonych przez EASA planów działań naprawczych, informacji o podjętych działaniach naprawczych oraz dowodach na ich wykonanie, 3. Dokumentacji dotyczącej klasyfikacji stwierdzonych niezgodności (klasy C, D, G) wraz z opisem podjętych działań korygujących, 4. Kontroli i audytów wewnętrznych przeprowadzonych w ULC od dnia [...] stycznia 2020 r., w tym kopii raportów z kontroli i audytów wewnętrznych, zatwierdzonych planów działań naprawczych i dokumentacji dotyczącej realizacji tych działań, 5. Audytów i kontroli przeprowadzonych przez Ministerstwo Infrastruktury od dnia [...] stycznia 2020 r., w tym kopii raportów z audytów i kontroli, zatwierdzonych planów działań naprawczych i dokumentacji dotyczącej realizacji tych działań. Wnosił o przesłanie informacji w formie elektronicznej na jego adres e-puap. W odpowiedzi na wniosek Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego poinformował skarżącego, że żądana dokumentacja nie ma waloru informacji publicznej. Wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie raportów oraz dokumentacji powstałej w wyniku: 1. inspekcji standaryzacyjnych przeprowadzonych przez Agencję Unii Europejskiej do spraw Bezpieczeństwa Lotniczego na terenie Polski od dnia [...] stycznia 2020 r., 2. audytów wewnętrznych przeprowadzonych w ULC od dnia [...] stycznia 2020 r., 3. kontroli i audytów przeprowadzonych przez Ministerstwo Infrastruktury od dnia [...] stycznia 2020 r.,nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 1 i 6 "u.d.i.p.". W zakresie wniosku dotyczącego udostępnienia dokumentów z inspekcji przeprowadzonych przez Agencję Unii Europejskiej do spraw Bezpieczeństwa Lotniczego, dalej jako "EASA", wskazał, że żądane informacje są objęte klauzulą wprowadzoną przez autora dokumentów, tj. EASA. Klauzula ta ogranicza dostęp do przedmiotowych informacji wyłącznie do enumeratywnie wymienionych podmiotów: Komisji Europejskiej, danego Państwa Członkowskiego, danej Władzy Lotniczej. W odniesieniu natomiast do treści Raportów (Sprawozdań) z inspekcji standaryzacyjnych, klauzula EASA wprost wskazuje, że ich treść nie jest przeznaczona do publicznego udostępnienia. W związku z tym przedmiotowe dokumenty nie mają waloru informacji publicznej. W odniesieniu do wniosku o udostępnienie dokumentów z audytów wewnętrznych przeprowadzonych w ULC, zastosowanie znajduje art. 29c ustawy - Prawo lotnicze. Z uwagi na zawartość merytoryczną wnioskowanych informacji zostały one wyłączone z udostępnienia jako niestanowiące informacji publicznej, aby zapewnić ochronę właściwych instytucji, a także by chronić tajemnicę podmiotów, które zostały poddane kontroli. W sprawozdaniach z audytów wewnętrznych prowadzonych we wnioskowanym okresie zawarte są informacje o środkach technicznych oraz narzędziach telekomunikacyjnych czy oprogramowaniu komputerowym wykorzystywanym w ULC, w tym dotyczące bezpieczeństwa systemów teleinformatycznych służących do ochrony informacji zawartych w bazach danych stosowanych w Urzędzie. Udostępnienie takich informacji może w efekcie prowadzić do naruszeń bezpieczeństwa oraz udostępnienia wszystkich informacji znajdujących się w bazach danych ULC, w tym protokołów kontroli oraz innych informacji mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo lotnictwa cywilnego w Polsce. Dlatego też przedmiotowe dokumenty, zgodnie z treścią art. 29c ustawy - Prawo lotnicze, nie mają waloru informacji publicznej. Takie samo kryterium należy zastosować do wniosku o udostępnienie dokumentów z kontroli i audytów przeprowadzonych przez Ministerstwo Infrastruktury. Mając zatem na względzie wcześniej przytoczony przepis art. 29c ustawy - Prawo lotnicze, wskazano, że dokumenty z ww. kontroli również nie stanowią informacji o sprawach publicznych. Podsumowując wskazano, wnioskowane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej, dlatego nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Na podstawie art. 120 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1970). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przy tak zakreślonych ramach prawnych sprawy Sąd w punkcie wyjścia rozważań wskazuje, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Prezes ULC, do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwrócił się skarżący, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Spór między stronami sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Prezes ULC w sposób prawidłowy zakwalifikował, żądane przez skarżącego informacje jako informacje wyłączone z udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do możliwości udostępnienia w trybie u.d.i.p. wyników raportów oraz dokumentacji powstałej w wyniku inspekcji standaryzacyjnych prowadzonych przez Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego EASA na terenie Polski od dnia [...] stycznia 2020 r. Jak wynika z art. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W związku z czym, jak słusznie zauważył organ powyższy przepis należy oceniać na tle całego obowiązującego porządku prawnego mając na uwadze również regulacje zawarte w prawie unijnym. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że twierdzenie zawarte w pkt 3.1 skargi, iż przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 628/2013 nie wyłączają dokumentów z inspekcji EASA z zakresu informacji publicznej należy uznać za sprzeczne z brzmieniem art. 21 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 628/2013 z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie metod pracy stosowanych przez Europejską Agencją Bezpieczeństwa Lotniczego przy prowadzeniu inspekcji standaryzacyjnych i monitorowaniu stosowania przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 16/2008 oraz uchylające rozporządzenie Komisji (WE) nr 736/2006. Artykuł 21 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 628/2013 z dnia 28 czerwca 2013 r. reguluje kwestię dostępu do informacji zawartych w sprawozdaniach z inspekcji standaryzacyjnych EASA, a zgodnie z jego ust. 4: Do celów rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady procesu decyzyjnego odnoszącego się do sprawozdania z inspekcji nie uznaje się za zakończony do zakończenia działań związanych z odnośnymi ustaleniami niezgodności . Art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, do którego odsyła art. 21 ust. 4 rozporządzenie (UE) 628/2013 stanowi, że: dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw, w przypadku których decyzja nie została wydana przez instytucję, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Dostęp do dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych w obrębie rzeczonej instytucji nie zostanie udzielony nawet po podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Wykładnia powyższych przepisów wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca unijny w art. 21 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 628/2013 uznał prawo organu/instytucji do nieudostępniania sprawozdania z inspekcji standaryzacyjnej EASA, w przypadku jeśli niezgodności stwierdzone podczas danej inspekcji, której dotyczy sprawozdanie nie zostały jeszcze zamknięte i nadal są procedowane. Wobec powyższego należy uznać, że dokumenty te są wyłączone z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do kontroli i audytów wewnętrznych przeprowadzonych w ULC od dnia [...] stycznia 2020 r. wraz z planami naprawczymi, wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy - Prawo lotnicze, po zakończeniu kontroli w zakresie przestrzegania przepisów oraz decyzji z zakresu lotnictwa cywilnego sporządza się protokół kontroli. W protokole kontroli określa się m.in. zakres naruszenia ustalony w czasie kontroli. Jednocześnie, stosownie do art. 29c ustawy - Prawo lotnicze, protokół kontroli nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym wprost przesądza art. 29c ustawy - Prawo lotnicze, który to przepis stanowi regulację szczególną (lex specialis) w stosunku do ogólnej zasady zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Nadmienić należy, że u podstaw takiej regulacji było założenie ustawodawcy, że "protokoły kontroli zawierają wymagania techniczne, specyfikacje oraz informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach, które ex lege powinny być wyłączone z udostępnienia w celu zagwarantowania ochrony tych informacji, a także ochrony tajemnic przedsiębiorcy. W szczególności informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach w obszarze ochrony przed aktami bezprawnej ingerencji w lotnictwie cywilnym należy chronić przed udostępnieniem. Brak uregulowań w ustawie powoduje, że będą miały zastosowanie przepisy odnoszące się do udostępniania informacji publicznej. Dlatego istnieje potrzeba zabezpieczenia przed dostępem do wskazanych wyżej informacji przez osoby postronne" (por. uzasadnienie do projektu nowelizacji ustawy - Prawo lotnicze (w) druk sejmowy nr 2988). Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 132/21. W wyroku tym wskazano również, że program naprawczy sporządzony w następstwie protokołu kontroli nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Ponieważ audyty wewnętrzne prowadzone w ULC skupiały się przede wszystkim nad prowadzeniem nadzoru nad bezpieczeństwem lotnictwa cywilnego w Polsce, do tego celu było niezbędne uwzględnienie w audytach wewnętrznych informacji odnoszących się do protokołów kontroli, o których mowa w art. 29c Prawa lotniczego. Udostępnienie takich informacji może prowadzić do udostępnienia danych zawartych w protokole kontroli, o którym mowa w art. 29c Prawa lotniczego, dlatego też przedmiotowy dokument nie ma waloru informacji publicznej. Odnosząc się do audytów i kontroli przeprowadzonych przez Ministerstwo Infrastruktury dnia [...] stycznia 2020 r. obejmujących szczegółowo wymienione rodzaje dokumentów, należy wskazać, że również one nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z wyjaśnień organu zawierają one podobny zakres zagadnień co protokoły kontroli, tak więc podlegają wyłączeniu na mocy art. 29c Prawa lotniczego. Reasumując dotychczasowe rozważania i ustalenia faktyczne, ponieważ w rozstrzyganej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze naruszeń, a zarzut bezczynności działania organu okazał się bezpodstawny, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. obowiązany był skargę oddalić.