II SAB/Wa 556/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] września 2021 r. na przetwarzanie danych osobowych przez [...] S.A. z siedzibą w [...] oddala skargę Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zwanemu dalej "organem", przewlekłość przy rozpatrywaniu jego skargi z [...] września 2021 r. na przetwarzanie danych osobowych. W skardze do Sądu zarzucano równocześnie bezczynność postępowania organu, jednakże – w kontekście realiów rozpoznawanej sprawy - zarzuty Wnioskodawcy oceniono w ramach ewentualnej przewlekłości postępowania, o czym w dalszej części uzasadnienia. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie lub stwierdzenie prowadzenia przezeń postępowania przewlekle - z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej, - wymierzenie organowi grzywny - w związku z nieprawidłowościami, jakich dopuścił się w czasie trwania postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano: - skargę na naruszenie danych osobowych organ odebrał [...] września 2021 r., - prowadząc postępowanie administracyjne organ przekroczył ustawowe terminy wydania decyzji; nie powiadomił stronę o przyczynach zwłoki, nie wskazał terminu zakończenia postępowania oraz nie informował o wszystkim, co dzieje się w sprawie; wydanie kończącego postępowanie rozstrzygnięcia trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych; postępowanie prowadzono opieszale, co naraziło Wnioskodawcę na wymierne straty moralne; dane Wnioskodawcy, których dotyczyła skarga, pozyskano niezgodnie z prawem; mogły także posłużyć do popełnienia przestępstwa - usiłowania i wyłudzenia kredytu na jego dane, - organ naruszył swoim działaniem art. 35 § 1-4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie publ. w Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."; nie określił terminu załatwienia sprawy, nie pouczył o przyczynie przedłużenia sprawy - naruszając tym art. 36 § 1-2 K.p.a.; organ w sprawie winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami - prowadzącymi do jej załatwienia; w tym przypadku tego nie uczyniono, - na dzień opracowania skargi (datowana [...] grudnia 2021 r.) organ nie udzielił odpowiedzi na ponaglenie z [...] listopada 2021 r. (pismo odebrane [...] grudnia 2021 r.), - organ dopuścił się przewlekłości, poprzez nieuzasadnione przedłużenie sprawy - bez jakichkolwiek powiadomień strony; nie dochowano należytej staranności w organizowaniu i przeprowadzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Uzasadniono to następująco: - skarga Wnioskodawcy dotyczyła nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Spółdzielczą Kasę Oszczędnościowo-Kredytową im. Franciszka Stefczyka, zwaną dalej "Bankiem", polegające na przetwarzaniu jego danych osobowych w zakresie zapytania kredytowego bez podstawy prawnej i ich udostępnieniu na rzecz Biura Informacji Kredytowej S.A., zwanej dalej "BIK"; wpłynęła do organu [...] września 2021 r., - pismami z [...] września 2021 r. organ poinformował Wnioskodawcę o wszczęciu postępowania oraz zwrócił się do Banku oraz BIK o złożenie wyjaśnień w sprawie; wyjaśnienia Banku wpłynęły do organu [...] października oraz [...] listopada 2021 r.; BIK udzielił odpowiedzi na wezwanie [...] listopada 2021 r., - [...] grudnia 2021 r. wpłynęło do organu ponaglenie; w jego treści wniesiono o przesłanie - przed wydaniem decyzji - uwierzytelnionych kopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, - pismami z [...] grudnia 2021 r. organ wezwał Bank do uzupełnienia wyjaśnień oraz poinformował Wnioskodawcę o podjętych w sprawie czynnościach; pismem z [...] stycznia 2022 r., które wpłynęło do organu w [...] stycznia 2022 r., Bank uzupełnił wyjaśnienia, - ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy był w dalszym ciągu nie wystarczający do wydania decyzji - pismami z [...] stycznia 2022 r. - organ wezwał ponownie BIK oraz Bank do uzupełnienia wyjaśnień oraz poinformował Wnioskodawcę o podjętych działaniach, - postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. odmówiono Wnioskodawcy przesłania uwierzytelnionych kopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, - [...] grudnia 2021 r. wpłynęła do organu skarga Wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na przewlekłość postępowania administracyjnego, - w aktualnym stanie prawnym i faktycznym skarga na przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi nie jest zasadna, - jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, przewlekłe prowadzenie postępowania występuje w razie procedowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 K.p.a. zasadzie - do bezpośredniego załatwienia sprawy; występuje ono, gdy organ działa nieefektywnie, a także gdy jego aktywność polega na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu - względnie czynności są pozorne - tylko formalnie organ nie jest bezczynny (tak: T. Woś, Postępowanie administracyjne, str. 240, wyd. LexisNexis 2013); w orzecznictwie sądów administracyjnych przewlekłość postępowania ujmuje się jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu - gdy sprawę można było załatwić w krótszym terminie - jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, - odnosząc się do czasu trwania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wskazano: art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz. UE L. nr 119. str. 1, ze zm.), zwanego dalej "RODO", zobligowano organ nadzorczy do poinformowanie osoby, której dotyczą dane - w terminie trzech miesięcy - o postępach lub efektach rozpatrzenia skargi; przepisy RODO, a więc również powyższą regulację, należy stosować bezpośrednio - przed przepisami K.p.a., - w art. 78 ust. 2 RODO nie określono granicznego terminu rozpoznania skargi przez organ nadzorczy; wynika to ze specyfiki postępowań, toczących się w przedmiocie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych; są one z reguły skomplikowane i czasochłonne; występują w nich bowiem co najmniej dwie strony o spornych interesach; jednocześnie decyzje organu nie mają charakteru związanego; nie jest zatem możliwe wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o stwierdzenie spełnienia bądź nie, warunku do jej wydania - w oparciu o elementy kierowanego do organu wniosku; do wskazanych w przepisach prawa terminów rozpoznania sprawy nie można też wliczyć okresów opóźnień, spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu; tym samym należy wyłączyć czas oczekiwania na udzielenie wyjaśnień przez strony, - w świetle wskazanego przepisu, organ podjął w sprawie czynności niezwłocznie - z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 RODO; wobec tego zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest uzasadniony; pierwsze czynności podjęto na drugi dzień po wpłynięciu skargi do urzędu; wezwano wówczas Bank i BIK do złożenia wyjaśnień; złożone przez Bank i BIK wyjaśnienia nie były wystarczające do wydania decyzji administracyjnej; wobec tego zwrócono się do Banku oraz do BIK o ich uzupełnienie; za każdym razem informowano Wnioskodawcę o podejmowanych w sprawie czynnościach; podejmowano je w krótkich odstępach czasu; nie miały one charakteru działań pozornych - zmierzały bezpośrednio do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia; kończące postępowanie rozstrzygnięcie zostanie wydane niezwłocznie – po zebraniu całości materiału dowodowego i zapewnieniu stronom możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (odpowiedź na skargę datowano [...] stycznia 2022 r.), - organ podziela pogląd doktryny, zgodnie z którym.: "Odnosząc się do zarzutu bezczynności organu jako podstawy do skorzystania ze środka ochrony prawnej na gruncie postępowania sądowego, rozważyć należy, czy wskazany w komentowanym przepisie okres 3 miesięcy należy traktować jako dyrektywę dla określenia maksymalnego terminu do rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Wydaje się, że treść ust. 2 komentowanego artykułu nie pozwala na przyjęcie takiego stanowiska. Należy bowiem zwrócić uwagę, że obowiązek informacyjny, który ma w tym czasie zrealizować organ, dotyczy nie tylko efektów rozpatrzenia skargi, ale może także obejmować, w zależności od specyfiki konkretnej sprawy, w tym stopnia jej skomplikowania, tylko informacje o postępach w jej prowadzeniu." (tak: Edyta Bielak-Jomaa (red.), Dominik Lubasz (red.), RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz. Opublikowano: WKP 2018 LEX), - organ nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w sprawie; przeciwnie - przedsięwziął przewidziane prawem czynności, służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu jej okoliczności faktycznych i zebraniu materiału dowodowego, potrzebnego do rozstrzygnięcia decyzją administracyjną - działając w warunkach ograniczeń prawnych i faktycznych, związanych z sytuacją pandemiczną w kraju; w prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny; wymaga to zebrania materiału dowodowego - przede wszystkim w postaci wyjaśnień od skarżonych podmiotów; wobec tego organ nie może z góry określić daty zakończenia postępowania; jego przebieg jest bowiem zależny od pozyskiwanych w trakcie postępowania informacji, które mogą generować ewentualną konieczność podjęcia dalszych czynności oraz określać ich charakter; organ - wbrew oczekiwaniom wnoszącego skargę - nie może oprzeć decyzji wyłącznie na subiektywnych twierdzeniach Wnioskodawcy; spoczywa na nim - statuowany w art. 77 K.p.a. - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; na każdym etapie postępowania informowano Wnioskodawcę o podejmowanych działaniach; znajduje to odzwierciedlenie w znajdujących się w aktach sprawy pismach, - mając na uwadze powyższe tym bardziej niezasadne jest stwierdzenie, jakoby przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosek o nałożenie na organ grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Wnioskodawcy. Organ wydał decyzję w sprawie – wobec skierowanej doń skargi na przetwarzanie danych osobowych Wnioskodawcy – [...] kwietnia 2022 r. (tak pismo organu k. 32). Wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 69/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ze skargi Wnioskodawcy (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od organu na rzecz Wnioskodawcy kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wobec wywiedzenia przez organ skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – orzeczeniem z 25 września 2024 r (sygn. akt III OSK 2302/22) - uchylił wyrok wydany w I. instancji w pkt 1, 2 oraz 4 i - w tym zakresie - przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Jak przyjęto w judykaturze, w razie wywiedzenia skargi równocześnie na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, rolą sądu administracyjnego jest ocena - w realiach rozpoznawanej sprawy oraz sformułowanych zarzutów - co jest w istocie przedmiotem zarzutów. Z woli prawodawcy bowiem odmiennie zdefiniowano w K.p.a. formę bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania - tak art. 37 § 1 danego aktu. Organ trafnie przywołał - w odpowiedzi na skargę - stanowisko doktryny i judykatury w kwestii kwalifikacji stanu określanego mianem przewlekłości postępowania. Wobec szerokiego przytoczenia jego wywodów w danym zakresie, ich ponowne przywoływanie byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że - wobec treści zarzutów skargi - Wnioskodawca wywodzi, jakoby organ podejmował w sprawie czynności pozorne - prowadził postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy - w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Stanowisko, co do przedmiotu skargi, zajął także Sąd I. instancji rozpatrując sprawę uprzednio, zaś w wyroku o sygn. akt III OSK 2302/22, nie kwestionowano trafności takiej kwalifikacji, wskazując jedynie: "[...] Sąd I instancji dokonując oceny zasadności skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania oparł się jednak na niewłaściwej podstawie prawnej, a tym samym nie rozpoznał istoty sprawy, [...]". Wyrażono jednocześnie następującą ocenę ram materialnoprawnych mniejszej sprawy - w kwestii normatywnych terminów procedowania przez organ wyspecjalizowany w sprawie ochrony danych osobowych: "[...] art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać zatem w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 u.o.d.o., nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie bowiem z art. 62 u.o.d.o. "W przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach.". Sąd jest daną wykładnią prawa związany – tak art. 190 zd. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc od realiów rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć - wbrew wywodom skargi - aby organ działał w niej przewlekłe. Podejmowane czynności ukierunkowane były na załatwienie sprawy - wobec treści skargi wszczęto postępowanie oraz skierowano stosowne wystąpienia do podmiotów, które zdaniem Wnioskodawcy przetwarzały jego dane osobowe z naruszeniem prawa. Jak wskazał organ - zaś potwierdzają to akta sprawy - wobec wpływu skargi Wnioskodawcy do urzędu [...] września 2021 r., pismem z dnia następnego poinformowanego strony o wszczęciu postępowania oraz zwrócono się do pozostałych uczestników (Banku i BIK) o złożenie wyjaśnień. Wpłynęły one odpowiednio [...] października i [...] listopada 2021 r. (od Banku) oraz [...] listopada 2021 r. od BIK. 16 grudnia 2021 r. organ podjął ponownie czynności, kierując do Banku wezwanie o uzupełnienie uprzednio złożonych wyjaśnień. Odpowiedź wpłynęła [...] stycznia 2022 r. (pismo datowane [...] stycznia) – po dniu wniesienia skargi zaś pismami z [...] stycznia 2022 r. organ wezwał Bank i BIK do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Co istotne w niniejszym postępowaniu oceniany może być wyłącznie okres do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce [...] grudnia 2021 r. Czynności organu po tej dacie mogłoby być przedmiotem analizy Sądu jedynie w razie ustalenia, że organ prowadził postępowanie przewlekle do dnia wniesienia skargi – i to jedynie w kontekście zasadności zobowiązania go do podjęcia czynności w wyznaczonym terminie, bądź oceny czy przewlekłość należy kwalifikować jako mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Odmienne rozumienie regulacji, dotyczących zakresu prawa do kwestionowania przewlekłości postępowania, oznaczałoby możliwość składania skarg do sądu administracyjnego niejako z ostrożności, dla oceny stanu, który jeszcze - na dzień kierowania wystąpienia do Sądu - nie wystąpił. Rozpatrując sprawę Sąd miał na uwadze, że w toku postępowania - pomiędzy [...] listopada a [...] grudnia 2021 r. - nie podejmowano żadnych czynności w sprawie. Jednakże uchybienia tego nie sposób traktować jako istotne zważywszy, że generalnie termin załatwienia sprawy określono w art. 78 ust. 2 RODO na trzy miesiące od dnia wszczęcia postępowania, zaś inne czynności organ podejmował niezwłocznie (tak informacja o wszczęciu postępowania i zwrócenie się o wyjaśnienia), przy równoczesnym prowadzeniu wielu innych postepowań. Wyznaczony art. 78 ust. 2 RODO termin nie jest ostatecznym dla załatwienia sprawy ze skargi zaś organ dochował też wymagania, wynikającego z danej regulacji, informując Wnioskodawcę o podejmowanych czynnościach w terminie nie przekraczającym trzech miesięcy - tak pismo z 16 grudnia wobec wpływu skargi do organu [...] września 2021 r. Wprawdzie w aktach administracyjnych sprawy, nie ma dowodu doręczenia go Wnioskodawcy. Przywoływanego przez organ faktu jego przesłania (tak odpowiedź na skargę) nie kwestionowano jednak w toku postępowania sądowego. Z kolei - co wynika z wiążącej Sąd oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt III OSK 2302/22 - kwestia zachowania terminu, określonego w art. 78 ust. 3 RODO, ma istotne znaczenie w kontekście oceny, czy postępowanie w danej sprawie prowadzono przewlekle – tak sformułowanie w uzasadnieniu: "[...] nic nie stoi na przeszkodzie w złożeniu przez dany podmiot skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji dokonując oceny zasadności skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania oparł się jednak na niewłaściwej podstawie prawnej, a tym samym nie rozpoznał istoty sprawy [...]". Wobec powołanych ram prawnych sprawy, chybiony jest zarzut skargi naruszenia przez organ reguł ustalonych art. 35 § 1-4 K.p.a. Wskazane w tym akcie terminy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Skoro wobec skargi Wnioskodawcy nie stwierdzono przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowania - w okresie od wniesienia skargi w przedmiocie przetwarzania danych osobowych do dnia skierowania do Sądu skargi na przewlekłość postępowania - zasadne było oddalenie skargi skierowanej do Sądu. W tej sytuacji bezzasadnym byłoby rozważanie, czy przewlekłość postępowania miała charakter rażący oraz orzekanie w przedmiocie wymierzenia grzywny bądź zasądzenia na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9