II SAB/Wa 557/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. nakazuje ściągnąć od skarżącego G. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi, 4. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz G. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan G. P. (wnioskodawca/skarżący) w dniu [...] sierpnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (organ). Ustalono, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej skanu umowy [...] z dnia [...] grudnia 2004 wraz ze wszystkimi załącznikami i aneksami. W dniu [...] września 2020 r. organ wystosował do wnioskodawcy pismo o uszczegółowienie wniosku z uwagi na to, że jego zdaniem wniosek był tak nieprecyzyjny, że jedynie w oparciu o jego treść nie sposób było udzielić jakiejkolwiek informacji. W dniu [...] września 2020 r. oraz elektronicznie w dniu [...] października 2020 r. skarżący doprecyzował wniosek. W dniu [...] listopada 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek Pana G. P. Wskazał, że wnioskodawcy przesłano skan umowy [...] z dnia [...] grudnia 2004 wraz ze wszystkimi załącznikami i aneksami. Organ wskazał, że w generalnie skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej ale w tym konkretnym przypadku pogląd ten nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Organ podniósł, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. był tak nieprecyzyjny, że jedynie w oparciu o jego treść nie sposób było udzielić jakiejkolwiek informacji. Organ wskazał, że w dniu [...] września 2020 r. oraz elektronicznie w dniu [...] października 2020 r. skarżący doprecyzował wniosek i w dniu [...] listopada 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie Informacji publicznej. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy wskazać, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej u.d.i.p.) dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kpa. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15, publ. w CBOSA, jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Wobec czego argumenty organu w tym zakresie nie mogą być przez Sąd podzielone. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. Dokonując oceny tego, czy przedmiotem żądania skarżącego była informacja publiczna, przypomnieć trzeba, iż definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W orzecznictwie podkreśla się również, iż analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje na to, że wnioskiem informacyjnym może być objęte także pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane lub posiadane przez podmiot obowiązany, ale także wszystko to, co wiąże się z działaniem takiego podmiotu, w zakresie, o którym mowa w art. 1 u.d.i.p., tj. w zakresie spraw publicznych. Będą objęte nią zatem informacje dotyczące także zachowania organów, ich aktywności podejmowanej w celu realizacji zadań publicznych i efekty tej aktywności. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Podkreślenia wymaga, że katalog z art. 6 nie jest katalogiem zamkniętym. Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, w których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt: II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011 r., IV SAB/Wr 70/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2011 r., IV SAB/Wr 90/11). Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10). Skarżący wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. - wnosił o udostępnienie informacji publicznej - skanu umowy [...] z dnia [...] grudnia 2004 wraz ze wszystkimi załącznikami i aneksami, a zatem informacji z zakresu spraw publicznych, o których mowa w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Informacja ta dotyczyła mienia publicznego. Należy zauważyć, że wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2020 r., pomimo podnoszonych przez organ trudności winien być rozpoznany w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), tj. do dnia 28 sierpnia 2020 r. Ustawodawca w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przewidział, że "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." W tym stanie rzeczy organ od dnia [...] sierpnia 2020 r. pozostaje w bezczynności a skarżący składając w dniu [...] sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu skorzystał z przysługującego mu prawa. Pismo organu z dnia [...] września 2020 r. wystosowane do wnioskodawcy o uszczegółowienie wniosku z uwagi na to, że wniosek jest nieprecyzyjny i wymaga uszczegółowienia z powodów wskazanych wyżej nie ma znaczenia. Sąd wskazuje, że to organ dopuścił się zaniedbania w zakresie poinformowania skarżącego o przyczynach niemożności udzielenia odpowiedzi w terminie (art. 13 ust.2 u.d.i.p.). Z tych względów stwierdzić należało, iż do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności co w tym przypadku nie może mieć miejsca bowiem żądana informacja została udzielona. Jednocześnie sąd stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają, w ocenie Sądu, uznanie zasadności skargi w zakresie bezczynności organu. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. Z uwagi na fakt, że skarga nie została opłacona Sąd wezwał skarżącego do jej opłacenia i jednocześnie zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisach art. 200 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.