II SAB/Wa 558/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Maria Werpachowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z [...] lipca 2016 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej R. L., dalej skarżący, wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie: 1) wysokości wynagrodzenia brutto i netto rzecznika prasowego Ministerstwa Obrony Narodowej za miesiąc styczeń 2016 r. wraz ze wszystkimi dodatkami, 2) czy w Ministerstwie Obrony Narodowej planuje się ogłoszenie konkursu na nowego rzecznika prasowego. W odpowiedzi na ww. wniosek organ e-mailem z [...] lipca 2016 r. poinformował skarżącego o wysokości brutto wynagrodzenia rzecznika prasowego w rozbiciu na składniki wynagrodzenia, podał informację, że nie planuje konkursu na rzecznika prasowego oraz wskazał, iż pozostałe dane w zakresie wynagrodzenia, o których mowa we wniosku nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 poz. 782), dalej u.d.i.p. Pismem z 13 lipca 2016 r. R. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2016 r. o udzielenie informacji publicznej w punkcie 1 tego wniosku, w zakresie wynagrodzenia netto rzecznika prasowego Ministra Obrony Narodowej za miesiąc styczeń 2016 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Skarżący zarzucił organowi, że udzielona przez [...] J. Z. odpowiedź nie była konsultowana z ministrem Antonim Macierewiczem. Ponadto stwierdził, że wydatkowanie środków publicznych jest informacją publiczną, nawet gdy chodzi o wynagrodzenie netto rzecznika prasowego MON. Zdaniem skarżącego, jeśli organ uważa, że jest inaczej powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej. W opinii skarżącego żądane we wniosku informacje dotyczące wynagrodzenia netto rzecznika prasowego MON, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ stanowią informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych ze środków publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. W ocenie skarżącego żądana informacja mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych przez Skarb Państwa na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p). W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. ewentualnie, w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarga została wniesiona przed upływem ustawowego 14 - dniowego terminu na udzielenie informacji publicznej, gdyż została nadana w polskiej placówce pocztowej 14 lipca 2016 r., natomiast wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 5 lipca 2016 r. Ustawowy termin na udzielenie odpowiedzi na wniosek upływał 19 lipca 2016 r. Organ stwierdził, że nie można wykluczyć, iż pomimo poinformowania emailem z [...] lipca 2016 r., iż wysokość wynagrodzenia netto rzecznika prasowego nie stanowi informacji publicznej, organ by tej informacji nie udzielił do 19 lipca 2016 r., a tym samym zachowany by został ustawowy termin udzielenia informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem organu gdyby jednakże przyjąć, iż brak jest podstaw od odrzucenia to skarga powinna zostać przez Sąd oddalona, gdyż w dniu wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż organ podejmował czynności w sprawie, a mianowicie udzielił informacji zawartej w emailu z [...] lipca 2016 r. Nie można więc organowi zarzucić milczenia wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej. Odnosząc się do charakteru informacji na temat wysokości wynagrodzenia netto rzecznika prasowego MON, organ stwierdził, iż informacja ta nie stanowi informacji publicznej i w ogóle nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu jedynie informacje związane z pełnioną funkcją mają przymiot informacji publicznej, a więc jedynie informacje o wysokości wynagrodzenia brutto. Takiego przymiotu nie mają informacje na temat sfery prywatnej osoby pełniącej funkcje publiczne. Wysokość wynagrodzenia netto jest, w ocenie organu, informacją o życiu prywatnym osoby, odzwierciedla bowiem de facto ile było (albo nie było) potrąceń z wynagrodzenia brutto. Organ stoi na stanowisku, iż w takim przypadku nie mamy do czynienia z ograniczeniem prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p, gdyż to ograniczenie dotyczyć może jedynie informacji publicznej, a z brakiem ustawowego obowiązku udostępnienia tej informacji jako informacji nie stanowiącej informacji publicznej. Zdaniem organu jedynie wysokość wynagrodzenia brutto konkretnej osoby pełniącej funkcje publiczne - jako finansowane ze środków publicznych - może stanowić informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Natomiast wynagrodzenie brutto konkretnej osoby niepełniącej funkcji publicznych może podlegać ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby. Organ stwierdził, że co do zasady zgadza się z twierdzeniem, iż informacja dotycząca środków wydatkowanych z budżetu państwa na wynagrodzenie osoby pełniącej funkcje publiczne stanowi informację publiczną i udostępnił skarżącemu informację dotyczącą wynagrodzenia brutto oraz składników tego wynagrodzenia, żądanych przez wnioskodawcę. Podkreślił jednak, że informacja na temat kwoty wynagrodzenia netto, czyli otrzymywanej przez daną osobę "na rękę", po wszystkich potrąceniach wynikających z przepisów prawa, czy też udzielonych zgód, nie jest już informacją dotycząca wydatkowania środków na wynagrodzenie osoby publicznej, gdyż taki walor ma tylko informacja o wynagrodzeniu brutto - budżet państwa ponosi bowiem wydatek na wynagrodzenie brutto osoby pełniącej funkcje publiczne. Informacja o wynagrodzeniu netto, z tych samych powodów, nie jest też informacją na temat zasad funkcjonowania organu władzy publicznej w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych przez Skarb Państwa na utrzymanie aparatu państwowego. Wynagrodzenie netto jest oczywiście pochodną wynagrodzenia brutto, ale już nie świadczy o konkretnej wysokości wydatków ponoszonych z budżetu państwa na wynagrodzenia osoby pełniącej funkcje publiczne. Ponadto wskazał, że udzielenie informacji o wszystkich składnikach wynagrodzenia zarówno w kwocie brutto, jak i netto, o co wnioskował skarżący we wniosku z [...] lipca 2016 r., nie jest w ogóle możliwe w części dotyczącej podania wartości netto poszczególnych składników wynagrodzenia. Poszczególne składniki wynagrodzenia brutto składają się bowiem na łączną kwotę wynagrodzenia brutto, od którego jako od całości dokonuje się poszczególnych potrąceń. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania, iż Minister Obrony Narodowej pozostawał jednak w dniu wniesienia skargi w bezczynności, organ wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, iż uczynił zadość wnioskowi skarżącego i po 6 dniach od wpływu wniosku do organu udzielił skarżącemu odpowiedzi, co oznacza, iż organ przystąpił niezwłocznie do jego rozpatrzenia. Ponadto zwrócił uwagę, że brak uczynienia zadość wnioskowi w pełnym zakresie wynika z przyjętej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie z opieszałości organu, czy też z zamiaru ignorowania skarżącego, albo z chęci celowego ukrywania przez skarżącym danych faktów nie ma więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Minister Obrony Narodowej, będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako organ władzy publicznej jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie żądana przez skarżącego informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii, czy żądana przez skarżącego we wniosku z [...] lipca 2016 r. informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia netto rzecznika prasowego Ministerstwa Obrony Narodowej za styczeń 2016 r. jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy [...] lipca 2016 r. w odpowiedzi na wniosek, organ udzielił skarżącemu informacji o wysokości wynagrodzenia rzecznika MON brutto oraz wskazał, że nie planuje ogłoszenia konkursu na stanowisko rzecznika prasowego. Odnosząc się do kwestii wynagrodzenia netto wskazał, że nie stanowi ono informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezentowany przez organ pogląd Sąd w pełni podziela, uznając, że informacja dotycząca wynagrodzenia netto nie ma przymiotu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 powołanej ustawy. Wynagrodzenie netto pomniejszone jest o potrącenia dokonywane z wynagrodzenia brutto. Natomiast wynagrodzenie brutto stanowi pełną kwotę środków publicznych wydatkowaną przez organ administracji publicznej. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 405/16 i przyjmuje je jako własne, że trudno w racjonalny sposób uzasadnić tezę, iż kwoty potrącane z wynagrodzenia, które mogą mieć różny charakter, dotyczą spraw publicznych i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można tracić z pola uwagi, że nie każda istniejąca, wytworzona informacja podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie publicznym. Racjonalny ustawodawca regulacją ustawy objął jedynie te informacje, które dotyczą w szerokim pojęciu spraw publicznych – art. 1 ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana w celu pozyskania informacji w indywidualnych sprawach. Nie jest instrumentem, przy pomocy którego obywatel ma prawo wkraczać w osobistą sferę życia osób trzecich. W przedmiotowej sprawie żądana informacja, dotycząca wynagrodzenia netto, wkracza w intymność osoby, której taka informacja dotyczy, może narażać na stygmatyzację, wreszcie naruszać jej godność. Nie można przecież wykluczyć, że potrącenia z wynagrodzenia mogą mieć swe źródło w zobowiązaniach kredytowych, alimentacyjnych, dobrowolnych polisach zdrowotnych, ubezpieczeniowych, pożyczkach zakładowych, tytułach egzekucyjnych, itd. Wszystkie te przykładowo wymienione potrącenia nie dotyczą spraw publicznych, nie są sprawą publiczną, nie mają charakteru sprawy publicznej. Oznacza to, że w ogóle nie podlegają regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, w zakresie objętym wnioskiem informacyjnym ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Rację miał organ, który zakwalifikował żądanie wniosku skarżącego w zakresie wynagrodzenia netto, jako żądanie, co do którego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Skoro organ nie miał obowiązku ich udostępnienia, to nie może być w mowy o bezczynności w ich udostępnieniu. Odnosząc się do wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako przedwczesnej, Sąd stwierdza, że jest on nieuprawniony. Rację ma organ, że termin do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upływał 19 lipca 2016 r., zaś skarga na bezczynność złożona została już 14 lipca 2016 r. Jednakże organ w dniu [...] lipca 2016 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie wynagrodzenia brutto, oraz poinformował, że kwota wynagrodzenia netto rzecznika prasowego MON nie stanowi informacji publicznej, zatem rozpoznał wniosek w całości. Zdaniem Sądu z chwilą rozpoznania wniosku, skoro skarżący kwestionuje przedstawione już stanowisko organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej to może złożyć skargę na bezczynność organu. W takiej sytuacji nie ma zastosowania termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bowiem odnosi się on tylko do udostępnienia informacji publicznej bądź jej braku, a nie do weryfikacji przedstawionego przez zobowiązanego stanowiska, które podlega kognicji sądów administracyjnych, w tym również w zakresie oceny ewentualnej jego zmiany. Skargi takiej nie można zatem uznać za przedwczesną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.