II SAB/Wa 558/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2017 r.; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Skarżący wskazał, że jego wniosek z dnia [...] września 2017 r. wpłynął do organu w dniu [...] września 2017 r. Postępowanie powinno zostać zakończone do dnia [...] października 2017 r., a najpóźniej w dniu [...] listopada 2017 r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżący podniósł, że Minister dokonał wprawdzie mało znaczących czynności polegających głównie na wymianie korespondencji, jednakże działania te, szczególnie z perspektywy czasu, można nazwać pozornymi. Skarżący wskazał, że nie zmierzały one o załatwienia jego sprawy. Podał, że pismem z dnia [...] października 2017 r. zawiadomiono go, że wniosek będzie rozpatrzony do [...] maja 2018 r. Wskazał, że [...] września 2018 r. w związku z bezskutecznym upływem terminów wniósł do Ministra ponaglenie i że do dnia złożenia skargi nie otrzymał decyzji Ministra rozstrzygającej w sprawie z jego wniosku. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi z dnia 1 sierpnia 2019 r. na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Podniósł, że do wydania decyzji nie wystarczy wniosek. Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z poźn. zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599). Na marginesie wskazano, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 700 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejny termin wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] maja 2018 r. nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] września 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.) i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. W ocenie Sądu postępowanie to prowadzone było przez organ przewlekle. Ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił w tym terminie. Pismo do ZER MSWiA organ wystosował dopiero [...] października 2017 r., a zatem prawie miesiąc po wpływie wniosku. Odpowiedź z ZER wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2017 r. Wezwanie do IPN i KGP o udzielenie informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy Minister wystosował dopiero [...] marca 2018 r., tj. po 5 miesiącach od uzyskania informacji z ZER, gdy postępowanie formalnie winno się już zakończyć. Z akt nie wynika, aby organ podejmował działania mające na celu uzyskanie niezwłocznie informacji od organów, do których wystąpił. Minister ponownie zawiadomił wnioskodawcę, z powołaniem się na art. 36 k.p.a., pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., że sprawa nie zostanie rozpatrzona w terminie. Wskazał przy tym, że nie uzyskał odpowiedzi z formacji, w której wnioskodawca pełnił służbę. Minister wskazał, że postępowanie zakończy się do dnia [...] listopada 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, aby organ w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r., a zatem przez 5 miesięcy, podjął jakiekolwiek działanie i ponowił choćby wezwanie do KGP. Minister uzyskał odpowiedź od KGP [...] grudnia 2018 r. i także wówczas nie rozstrzygnął niezwłocznie sprawy z wniosku strony. Upłynęło dalsze 7 miesięcy braku działania i organ wydał ostatecznie decyzję dopiero w dniu [...] lipca 2019 r. Decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku skarżącego wydana została zatem dopiero po 7 miesiącach od zgromadzenia materiału niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie z wniosku W. S. z dnia [...] września 2017 r. w sposób przewlekły i niezasadnie nie kończył go wydaniem decyzji, mimo braku przeszkód prawnych i faktycznych. Obowiązek wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego stanowi podstawową czynność organu przy rozpatrywaniu sprawy i nie uzasadnia wydłużania terminu zakończenia postępowania o kolejne miesiące (pismo organu z dnia [...] października 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Z akt sprawy nie wynika przy tym żadna przyczyna, którą można byłoby usprawiedliwić brak działania organu w postaci podjęcia rozstrzygnięcia, gdy było to już możliwe. Nadto, w toku samego postępowania działania organu, choć podejmowane w celu zgromadzenia materiału dowodowego, podejmowane były z opóźnieniem. Okoliczność potrzeby gromadzenia materiału dowodowego w innych sprawach także nie stała na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy z wniosku skarżącego. Ustalenia Sądu, co do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie zmienia spełnienie obowiązku zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec wydania przez organ decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania, Sąd nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, o co wnosił skarżący. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku z dnia [...] września 2017 r., które to przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Procedura rozpoczęcia gromadzenia materiału dowodowego od innych organów w tym w szczególności do IPN i KGP nastąpiła późno, albowiem już po upływie ustawowego terminu na zakończenie postępowania, zaś decyzja wydana została dopiero po 7 miesiącach od zgromadzenia materiału niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji braku przeszkód do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt sprawy nie wynika, aby opieszałość w gromadzeniu materiału dowodowego i samym podjęciu rozstrzygnięcia była usprawiedliwiona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.