II SAB/Wa 558/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi A. U. na bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Krajowa Rada Fizjoterapeutów dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Krajowej Rady Fizjoterapeutów na rzecz A. U. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. U. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na bezczynność Krajowej Rady Fizjoterapeutów (dalej: KRF) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zwrócił się [...] czerwca 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej do Prezesa Krajowej Rady Fizjoterapeutów (dalej: Prezes KRF) o udzielenie informacji: 1) jaka jest aktualnie wysokość wymagalnych (przeterminowanych) i niezapłaconych w terminie należności wobec kontrahentów KIF; 2) jeśli takie są, to o wskazanie numerów faktur, wysokości należności, terminów należności i powodu niezapłacenia faktur w terminie. Odpowiadając pismem z [...] lipca 2023 r. doręczonym Skarżącemu [...] lipca 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, poinformowano Skarżącego, że w zakresie wskazanym we wniosku w Krajowej Izbie Fizjoterapeutów (dalej: KIF) nie ma wymagalnych (przeterminowanych) i niezapłaconych w terminie należności, które stanowiłyby informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji brak jest informacji podlegających udostępnieniu we wnioskowanym trybie przewidzianym w art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.). W skardze Skarżący wniósł o zobowiązanie KRF do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o stwierdzenie, że bezczynność KRF miała miejsce za rażącym naruszeniem prawa, oraz o zasądzeniem od KRF zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniona na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez niezastosowanie się do ww. przepisów, polegające na niezrealizowaniu w jakimkolwiek zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, podczas gdy żądana informacja dotyczy organizacji samorządu, organów i osób sprawujących w nich funkcje oraz majątku samorządu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i f u.d.i.p.), zasad funkcjonowania samorządu zawodowego (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz majątku samorządu zawodowego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdził, że KRF wykonuje zadania publiczne na podstawie przepisów ustawy z 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz.U. z 2023 r., poz. 1213; dalej: u.z.f.) i jest podmiotem zobowiązanym w świetle u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to zatem, że informacje objęte żądaniem stanowią informację publiczną i jako takie powinny zostać udostępnione. Skoro zaś organ tego nie zrobił, pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę KRF wniosła o jej oddalenie, wnosząc o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów: 1) uchwały nr [...] KRF z [...] czerwca 2023 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu Krajowej Izby Fizjoterapeutów za rok 2022; 2) uchwały nr [...] KRF z [...] listopada 2022 r. w sprawie zatwierdzenia budżetu KIF za 2023 r.; 3) uchwały nr [...] KRF z [...] kwietnia 2023 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zatwierdzenia budżetu KIF za 2023 r.; na okoliczność wykazania, że działalność KIF, w tym ewentualne zaległości w zapłacie wymagalnych należności wobec kontrahentów KIF finansowane są ze środków własnych Izby, a nie ze środków publicznych, a w związku z powyższym, informacje w zakresie wymagalnych (przeterminowanych) i niezapłaconych w terminie należności nie stanowi informacji publicznej w ramach u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu. Zdaniem KRF żądane przez Skarżącego informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ finansowanie należności wobec kontrahentów KIF pochodzi ze środków własnych KIF, nie zaś środków publicznych. Organy samorządu zawodowego mają obowiązek udzielenia tylko takich informacji, które dotyczą określonego zakresu ich uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych przez nie zadań w sferze publicznej, co do których dysponują i gospodarują majątkiem publicznym. Skoro więc fundusze jakimi dysponuje pytany podmiot, nie pochodzą od organów władzy publicznej, to jako oczywista jawi się konkluzja, iż dysponowanie tymi środkami przez KIF wyjęte jest spod ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie dotyczy bowiem dysponowania środkami publicznymi. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest bowiem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów samorządu zawodowego w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Załączone do odpowiedzi na skargę uchwały Krajowej Rady Fizjoterapeutów wskazują jednoznacznie, że działalność Krajowej Izby Fizjoterapeutów jest finansowana ze środków własnych Izby. Zgodnie z powyższymi uchwałami przychodami Krajowej Izby Fizjoterapeutów są: składki członkowskie, opłaty z tytułu wydawania zaświadczeń, opłaty z tytułu uzyskiwania prawa wykonywania zawodu, opłaty za wpis do rejestru praktyk zawodowych, opłaty za egzamin z języka polskiego, opłaty za uznanie kwalifikacji, opłatę za wymianę PWZFz, przychody ze sprzedaży czasopisma, sprzedaż usług, działalność gospodarcza, przychody finansowe, przychody operacyjne - rozwiązanie odpisów aktualizujących należności, pozostałe przychody operacyjne, przychody ze sprzedaży środków trwałych, dotacje projekt UE I. W opinii KRF z powyższego wynika, że oprócz dotacji z projektu UE, z którego środki zgodnie z właściwością projektów unijnych mogą być wyłącznie przeznaczone na wydatki związane z realizacją danego projektu, pozostałe przychody KIF są środkami własnymi KIF, a nie są finansowane z majątku publicznego. Co za tym idzie, finansowanie należności wobec kontrahentów KIF pochodzi ze środków własnych KIF. Pismem z [...] października 2023 r. KRF wniosła o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi, jak również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: 1) protokołu [...] Posiedzenia KRF II kadencji [...] lipca 2023 r.; 2) sprawozdania stenograficznego z [...] Posiedzenia KRF II kadencji [...] lipca 2023 r. na okoliczność wykazania, że [...] lipca 2023 r. udzielono Skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z [...] czerwca 2023 r. Jednocześnie KRF wskazała, że na dzień wysłania odpowiedzi na skargę ani protokół, ani sprawozdanie nie były jeszcze sporządzone, a zatem nie mogły zostać dołączone do odpowiedzi na skargę. Z uwagi na obszerny zakres sprawozdania stenograficznego (101 stron) dołączono do pisma jedynie część dotycząca udzielenia Skarżącemu żądanych przez niego informacji. Wyrokiem z 22 marca 2024 r. (sygn. akt II SAB/Wa 524/23) Sąd stwierdził, że Prezes Krajowej Rady Fizjoterapeutów (dalej: Prezes KRF) dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak również zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 12 czerwca 2025 r. (sygn. akt III OSK 1788/24), uwzględniając skargę kasacyjną KRF, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podniósł, że podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej może być KRF, a nie Prezes KRF. NSA zobowiązał Sąd do uwzględnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przede wszystkim okoliczności, że skarga została skierowana przeciwko KRF, oraz do rozpoznania skargi w odniesieniu do tego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do dokonania w określonym terminie czynności (pkt 1) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przepisach p.p.s.a. nie wyjaśniono, jak należy rozumieć pojęcie bezczynności. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go podjęciem w terminie stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 109). Na gruncie przepisów u.d.i.p. podmiot obowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, jeżeli nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym obowiązywania u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie oraz czy, jeśli udzielono żądanej informacji, została ona udzielona w pełni (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP nr 6/2012, s. 75 i n., oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12). W niniejszej sprawie Sąd został związany na podstawie art. 190 zd. 1 p.p.s.a. wykładnią dokonaną przez NSA, w związku z czym za organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, należy uznać KRF, a nie Prezesa KRF. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy samorządów zawodowych. KIF jest jednostką organizacyjną samorządu fizjoterapeutów, posiadającą osobowość prawną – art. 3 ust. 4 u.z.f. KIF tworzą fizjoterapeuci wpisani do Krajowego Rejestru Fizjoterapeutów – art. 61 u.z.f. KIF jako byt konwencjonalny, istniejący wyłącznie z mocy ustawowo nadanej mu podmiotowości prawnej nie może wyrażać swojej woli bezpośrednio, lecz jedynie poprzez swoje organy. Zgodnie z art. 64 ust.1 u.z.f. organami KIF są: 1) Krajowy Zjazd Fizjoterapeutów; 2) Krajowa Rada Fizjoterapeutów; 3) Komisja Rewizyjna; 4) Wyższy Sąd Dyscyplinarny; 5) Sąd Dyscyplinarny; 6) Rzecznik. Zgodnie z art. 75 pkt 1 u.z.f. do zadań Krajowego Zjazdu Fizjoterapeutów należy wybór Prezesa KRF. Jeśli mandat Prezesa KRF wygasł w okresie pomiędzy Krajowymi Zjazdami Fizjoterapeutów wyboru Prezesa dokonuje KRF. Powyższe regulacje uprawniają do twierdzenia, że Prezes KRF nie jest organem KIF, lecz jej reprezentantem. Stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może być wyłącznie organ KIF, a zatem w niniejszej sprawie - KRF. Nie ulega wątpliwości, że KRF, do której zakresu działania należy m.in. reprezentowanie samorządu zawodowego fizjoterapeutów wobec organów państwowych i samorządowych, sądów, organów Narodowego Funduszu Zdrowia, instytucji i organizacji (por. art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 77 pkt 1 u.z.f.), jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Żądane przez Skarżącego informacje (wysokość wymagalnych, przeterminowanych i niezapłaconych w terminie należności wobec kontrahentów KIF) stanowią w ocenie Sądu informację publiczną, gdyż dotyczą spraw publicznych mających związek z realizacją zadań publicznych, do jakich przewidziany został samorząd zawodowy fizjoterapeutów (wydatkowanie środków publicznych będących w dyspozycji samorządu zawodowego - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Termin na rozpoznanie wniosku Skarżącego upływał 14 lipca 2023 r., natomiast KRF odpowiedziała Skarżącemu dopiero [...] lipca 2023 r. (data wysłania odpowiedzi na wniosek za pośrednictwem poczty elektronicznej), nie skorzystawszy z możliwości przedłużenia terminu, w związku z czym naruszyła normę wynikającą z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu KRF odpowiedziała Skarżącemu na jego wniosek już w piśmie z [...] lipca 2023 r., wskazując, że nie ma wymagalnych (przeterminowanych) i niezapłaconych w terminie należności. Odpowiedź KRF wyczerpała zatem w całości materię zawartą we wniosku Skarżącego. Stwierdzenie, że bezczynność danego podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzecznictwo zarezerwowało dla niemających racjonalnego uzasadnienia, jakościowo oczywistych i ilościowo znaczących przypadków obrazy obowiązujących norm prawnych (podobnie NSA w wyroku z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, oraz w powołanym tam orzecznictwie). Zaliczono do nich m.in. rozpoznanie wniosku ze znaczącym uchybieniem ustawowemu terminowi (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 14/15), niewykonywanie przez podmiot prawomocnego wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 169/17), długotrwałe ignorowanie przez podmiot wniosku (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 570/23) lub obstrukcja przejawiająca się niekonsekwentnym stosowaniem przez podmiot kolejnych instytucji prawnych dającym jedynie pretekst do nieudostępniania wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 748/23). W ocenie Sądu bezczynność KRF nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ KRF nie zignorowała wniosku Skarżącego i ostatecznie udzieliła odpowiedzi, uchybiwszy przepisanemu terminowi jedynie nieznacznie. Sąd pominął dowód z dokumentów wskazanych przez KRF w pismach z [...] sierpnia i [...] października 2023 r. Zgodnie z art. 106 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (§ 3). Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisu Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5). W ocenie Sądu sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a dokumenty wskazane przez KRF we wnioskach dowodowych pozostają bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji. Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność.