II SAB/Wa 56/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie podwyższenia uposażenia funkcjonariusza Policji postanawia odrzucić skargę. J. S. raportem z dnia 29 stycznia 2008 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o ponowne przeliczenie okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, z uwzględnieniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w latach [...]. W piśmie z dnia 20 marca 2008 r. zainteresowany uzyskał informację, że zgodnie z obowiązującym, we wskazanym czasie, stanem prawnym, wliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do okresu służby wymaga przedstawienia zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, udowodnienia, że w okresie pracy w gospodarstwie rolnym nie uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej, oraz że w całym dochodzonym okresie nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Wskazano także, że niezłożenie powyższych dokumentów spowoduje pozostawienie złożonego raportu bez rozpoznania. J. S., nie zgadzając się z przedstawioną interpretacją przepisów prawa, wskazując, że wymaganych dokumentów, ze względów oczywistych, nie może przedłożyć, wystąpił ponownie w dniu 5 lutego 2009 r. z raportem do Komendanta Głównego Policji, wnosząc w nim o wydanie decyzji przyznającej mu zwiększone uposażenie zasadnicze w związku ze zmianą wysługi lat służby, na podstawie § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913 ze zm.), poprzez zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, tj. okresu od dnia [...]. W odpowiedzi z dnia 12 marca 2009 r. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 20 marca 2008 r., wyjaśniając, że zastosowanie innych przepisów, niż obowiązujących w spornym okresie, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Stwierdził, że nie ma podstaw do wydania w niniejszej sprawie ani decyzji ustalającej wysługę lat, ponieważ wydaje się ją w związku z przyjęciem policjanta do służby, ani decyzji zmieniającej wysługę lat, gdyż łączy się to z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów. Podniósł również, że sama kwestia zaliczenia lub odmowy zaliczenia danego okresu do wysługi lat nie może być rozstrzygana w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił bezczynność Komendantowi Głównemu Policji, polegającą na nierozpatrzeniu jego raportu z dnia 5 lutego 2009 r. w sprawie wydania decyzji o przyznaniu mu zwiększonego uposażenia zasadniczego. Wskazał, że Komendant Główny Policji był zobowiązany do wydania w jego sprawie decyzji administracyjnej, a tego nie uczynił. Doręczono mu jedynie pismo, w którym został poinformowany o braku podstaw do zaliczenia do okresu służby okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, co – zdaniem skarżącego – nie było głównym przedmiotem jego raportu z dnia 5 lutego 2009 r., gdyż domagał się w nim od Komendanta Głównego Policji decyzji w sprawie wzrostu uposażenia zasadniczego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że zaliczenie lub odmowa zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji, nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej. Organ wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie skarżący nie wyczerpał trybu postępowania odwoławczego, stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w sprawach zastrzeżonych dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji administracyjnej tego organu służy odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co oznacza, że w przypadku bezczynności w zakresie wydania takiej decyzji, przed wniesieniem skargi do Sądu, zastosowanie ma tryb zażaleniowy, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01). Wbrew twierdzeniom Komendanta Głównego Policji, skarżący w swych wnioskach, kierowanych do organu, nie żądał wydania odrębnej decyzji o zaliczeniu do okresu służby okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców (brak podstaw prawnych do wydania takiej decyzji), lecz domagał się podwyższenia swego uposażenia zasadniczego w związku z wnioskowanym zaliczeniem wspomnianego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Skarżącemu chodzi zatem o wydanie decyzji w przedmiocie podwyższenia uposażenia funkcjonariusza Policji na skutek – jak sam twierdzi – konieczności wliczenia do stażu służby okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rodziców. Oznacza to, że tak ujęte żądanie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, dotyczy bowiem zmiany wysokości otrzymywanego uposażenia. Inną jest kwestia, czy organ uzna wniosek o podwyższenie uposażenia za zasadny czy też nie, w każdym zaś razie w motywach rozstrzygnięcia poda powody zaliczenia bądź niezaliczenia okresu pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego rodziców. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że skarżący nie wyczerpał trybu odwoławczego przed wniesieniem skargi do Sądu, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Również w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie niewydania decyzji administracyjnej, warunkiem jej dopuszczalności jest wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. W tym zakresie znajduje zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wymagane jest zatem uprzednie złożenie przez stronę zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, w trybie art. 37 § 1 kpa. Zażalenie, o którym mowa w powołanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem zaskarżenia, w rozumieniu art. 52 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro przedmiotem skargi J. S. uczynił bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 5 lutego 2009 r. w przedmiocie podwyższenia uposażenia zasadniczego, w takiej sytuacji winien wyczerpać tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 kpa, kierując ten środek zaskarżenia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. J. S. takiego zażalenia nie wniósł, tym samym nie wyczerpał środków zaskarżenia, przysługujących mu przed organem właściwym w sprawie, co powoduje, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.