II SAB/Wa 56/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia 19 września 2017 r. o wyłącznie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 19 września 2017 r., 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego B. S. sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (słownie: jednego tysiąca złotych). Wnioskiem z [...] września 2017 r. B. S. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez małżonkę – R. S., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). W uzasadnieniu wniosku został przedstawiony przebieg służby skarżącego, a także jego sytuacja zdrowotna, z której wynika, że jest on osobą bardzo schorowaną, leżącą i wymagającą całodobowej opieki od ponad 20 lat. Pismem z [...] listopada 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."), zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do [...] lipca 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co z kolei wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Tego samego dnia (tj. [...] listopada 2017 r.) organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA") z prośbą o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA pismem z [...] listopada 2017 r. odpowiedział na wezwanie Ministra, informując, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Do ww. pisma załączono: - decyzję z [...] sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, - obliczenie okresu wysługi, - informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [....] lutego 2017 r. o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, - decyzję z [...] sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższe pismo Zakład Emerytalno-Rentowego MSWiA przekazał do wiadomości skarżącemu. Pismem z [...] maja 2018 r. Minister zwrócił się do IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w okresie od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy piśmie z [...] lipca 2018 r. IPN przekazał organowi kopię karty ewidencyjnej skarżącego oraz kopie z jego akt osobowych dotyczące przebiegu służby. Jednocześnie IPN w ww. piśmie poinformował Ministra, że w aktach odnaleziono dokumenty odnośnie służby skarżącego po 12 września 1989 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. skarżący nadał w urzędzie pocztowym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] września 2017 r., wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania decyzji; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 12 oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, przewlekłość postępowania oraz brak szybkiego i wnikliwego działania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego wniosek o wyłączenie stosowania art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wpłynął do Ministra ponad rok temu. Skarżący podkreślił również, iż złożył ponaglenie. Jego zdaniem, wbrew twierdzeniom Ministra, w sprawie nie zachodziła konieczność podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Jego sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym ani w terminie przedłużonym przez organ, mimo, że bardzo odległym, bo przypadającym na prawie 10 miesięcy od wpływu wniosku. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] stycznia 2019 r.) Minister wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Organ wskazał, że stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy - w kontekście orzecznictwa sądów administracyjnych – uzasadnia wydłużenie terminu jej załatwienia. W okolicznościach niniejszej sprawy Minister potrzebuje realnego czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie decyzji w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię ustawową regulującą wysokość zaopatrzenia emerytalno-rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ zaakcentował również, iż wpłynęła do niego znaczna liczba spraw w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4700). Reasumując organ stwierdził, że przekroczenie terminów załatwienia wniosku skarżącego nie wynika z rażącego naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, lecz obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Minister wskazał także na postanowienia tut. Sądu odrzucające skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jako sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych - należące do właściwości sądów powszechnych. Skarga na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" została w tut. Sądzie zarejestrowana jako skarga na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] września 2017 r. W piśmie z [...] lutego 2019 r. Minister poinformował tut. Sąd, że nie wpłynęło do niego ponaglenie skarżącego do rozpoznania wniosku z [...] września 2017 r. Natomiast w piśmie z [...] lutego 2019 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze oraz załączył do ww. pisma: - dowód nadania w dniu [...] listopada 2018 r. w Urzędzie Pocztowym [...] [...] ponaglenia, - pierwszą stronę ponaglenia (pismo z [...] listopada 2018 r.), - podpisaną przez pełnomocnika skarżącego skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący pismem z [...] listopada 2018 r. wystąpił do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził również, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu [...] października 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego (opatrzony datą [...] września 2017 r.) o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stosownie do treści ww. przepisu, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W myśl art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Wbrew przepisowi art. 35 § 1 k.p.a. (stanowiącemu, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki), przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi, tj. do [...] grudnia 2018 r., nie została zakończona wydaniem decyzji. Rozstrzygnięcie to zapadło [...] grudnia 2018 r., a więc po ponad 14 miesiącach od daty wpływu wniosku skarżącego do organu ([...] października 2017 r.). Zwłoka jakiej dopuścił się Minister nie budzić wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Pierwszą czynnością podjętą przez organ w niniejszej sprawie (od daty wpływu wniosku skarżącego) było wystąpienie – pismem z [...] listopada 2017 r. - do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Równocześnie Minister poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. aż do dnia [...] lipca 2018 r. Takie działanie organu, na tym etapie postępowania było, w ocenie Sądu, prawidłowe i uzasadnione złożonością sprawy oraz potrzebą zwrócenia się do innych organów o niezbędne do jej rozstrzygnięcia informacje. Jednakże kolejną (i w zarazem ostatnią przed wydaniem decyzji) czynność Minister podjął dopiero [...] maja 2018 r., a mianowicie w tym dniu zwrócił się do IPN o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił odpowiedzi na wskazane wezwanie organu już po kilku dniach, bo [...] listopada 2017 r. Zatem od tej daty przez ponad sześć miesięcy Minister nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dostrzec również wypada, iż odpowiedź IPN (udzielona pismem z [...] lipca 2018 r.) wpłynęła do organu [...] lipca 2018 r., a ten – mimo, że dysponował materiałem pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia – nie dochował nawet terminu wskazanego skarżącemu w piśmie z [...] listopada 2017 r. Co więcej, Minister nie informował strony (poza ww. pismem) o przedłużeniu postępowania. Stwierdził też, że nie wpłynęło do niego ponaglenie, chociaż skarżący wykazał nadanie tej korespondencji do organu w dniu [...] listopada 2018 r. Na przestrzeni 14 miesięcy (od wpływu wniosku do wydania decyzji) Minister wykonał trzy czynności, które sprowadzały się do sporządzenia: wezwania do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA oraz pisma do skarżącego – w dniu [...] listopada 2017 r., a także wystąpienia do IPN – w dniu [...] maja 2018 r. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Nie zadał nawet sobie trudu poinformowania skarżącego, iż sprawa nie zostanie załatwiona do [...] lipca 2018 r., tj. w terminie wskazanym w piśmie z [...] listopada 2018 r. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. ponad 14 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że pismem z [...] listopada 2017 r. organ poinformował skarżącego, iż sprawa powinna być załatwiona do [...] lipca 2018 r., zaś decyzję wydano dopiero [...] grudnia 2018 r., nie informując skarżącego o kolejnym przedłużeniu postępowania. Należy zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Dodać również należy, iż jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Wedle art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowił przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. - vide pkt 3 sentencji wyroku.