II SAB/Wa 561/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Gminnej Biblioteki w [...] na rzecz M. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 4. odstępuje od zasądzenia od Dyrektora Gminnej Biblioteki w [...] na rzecz M. K. kosztów zastępstwa procesowego. M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata L. K. - pismem z dnia [...] września 2017 r. złożyła skargę na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielnie informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r., przesłanym w formie elektronicznej na oficjalny adres mailowy skarżonego organu, wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie odpowiedzi na pytanie: "Czy Biblioteka w latach [...] zawierała umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego." W przypadku odpowiedzi pozytywnej, wniosła o przesłanie kopii tych umów. Wskazała, że do dnia złożenia skargi przedmiotowy wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, strona stwierdziła, iż złożenie niniejszej skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia (np. postanowienie NSA z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt [...], wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05). W ocenie skarżącej, zakres żądanych informacji, objęty jest dyspozycją ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś zaskarżony organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia w ustawowym terminie. Wskazała, że zdolność sądową mają również samorządowe jednostki organizacyjne, nieposiadające osobowości prawnej. W związku z powyższym wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że istotnie w dniu [...] lipca 2017 r. skarżąca zwróciła się do Gminnej Biblioteki Publicznej drogą elektroniczną o udzielenie informacji publicznej na pytanie, czy organ zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej. Jednak Biblioteka miała trudności techniczne, związane z regularnymi przerwami w dostępie do internetu. Organ wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek została wysłana stronie w dniu [...] października 2017 r. Jednocześnie wniósł o odstąpienie od obciążenia go kosztami postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje skargę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji, mających przymiot informacji publicznych. Uwzględniając powyższe, w orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, przez którą rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że taką jednostką organizacyjną, wykonującą zadania publicznego samorządu gminnego, jest także publiczna biblioteka gminna. Wynika to z art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r., poz. 642 z późn. zm.). Każda gmina ma obowiązek utworzenia przynajmniej jednej biblioteki publicznej, poprzez którą następuje zaspokajanie potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczenie w upowszechnianiu wiedzy i kultury. Oznacza to, że dyrektor biblioteki publicznej - w zakresie wykonywania obowiązków związanych z kierowaniem taką jednostką organizacyjną, jak biblioteka publiczna - ma obowiązek udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie żądana informacja, stanowi informację publiczną, wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez M. K. informacja, w postaci umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Spełniony zatem został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy. W świetle utrwalonego w orzecznictwie i doktrynie poglądu, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana. Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Należy zatem stwierdzić, że organ w dacie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu, pozostawał w bezczynności. Jednakże bezczynność ta ustała wobec udostępnienia żądanej informacji, dokonanego pismem z dnia [...] października 2017 r. W takiej sytuacji Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro jednak udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu do załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku), poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony skarżącej. Nie jest uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzec o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Jednocześnie w ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do strony, czy złej woli podmiotu zobowiązanego, o czym świadczy fakt udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu skargi na bezczynność. Nadto Sąd wziął pod uwagę wyjaśnienia złożone przez organ w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a, orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, w części dotyczącej wynagrodzenia adwokata i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, mając na uwadze, że czynności pełnomocnika w istocie ograniczyły się do sformułowania skargi. Nadto pełnomocnik skarżącej nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie – z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Tym samym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst. jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 2368 ze zm.), nie świadczył pomocy prawnej poprzez występowanie przed sądem. W tym miejscu należy wskazać, iż w świetle art. 206 P.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Nadto, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest - jak dotychczas - uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 P.p.s.a. należy sięgnąć do poglądów doktryny i orzecznictwa, powstałych w związku ze stosowaniem art. 207 § 2 P.p.s.a. I tak w przepisie tym wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy, pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa, 2011 r., Wyd. 4, s. 913–914). H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 P.p.s.a., powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 P.p.s.a., z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a, gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.). Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu mocodawczyni, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 4 sentencji.