II SAB/Wa 563/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2023 r. oddala skargę M. M. złożył skargę na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu, w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2023r. Wnioskiem z [...] maja 2023 r. M. M. zwrócił się za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, dalej: ePUAP, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej: IPN, o udostępnienie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 102), dalej: ustawa o IPN, dokumentów oraz wytypowanie sygnatur materiałów archiwalnych dotyczących: H. K., ur. [...] kwietnia 1921 r., pracownika wywiadu wojskowego, wykładowcy. 2. W. M., ur. [...] stycznia 1912 r., pracownika wywiadu wojskowego, 3. H. A. , ur. [...] listopada 1912 r., pracownika wywiadu wojskowego 4. A. K., ur. [...] stycznia 1905 r., współpracownika wywiadu wojskowego, 5. C. K., ur. [...] sierpnia 1923 r., pracownika wywiadu, 6. J. K., ur. [...]maja 1913 r., urzędnika, 7. H. D., ur. [...] lipca 1919 r., pracownika wywiadu wojskowego, 8. M. S., ur. [...] kwietnia 1944 r., pracownika wywiadu wojskowego, 9. Z. B., ur. [...] sierpnia 1925 r., zam. w W., 10. M. P., ur. [...] marca 1013 r., zam. w G., 11. M. P., ur. [...] maja 1940 r., zam. w G., 12. A. Z., ur. [...] lipca 1966 r., studenta UW, 13. M. P., ur. [...] września 1958 r., wykładowcy, 14. P. P. R., ur. [...] czerwca 1577 r., malarza, 15. G. K., ur. [...] maja 1954 r., członka Prezydium zarządu Regionu Solidarności w B. Oddziałowe Archiwum IPN w W. pismem z dnia [...] marca 2023r. nr [...], poinformowało Pana M. M. o rozpoczęciu kwerendy archiwalnej, mającej na celu odnalezienie dokumentów dot. osób wskazanych we wniosku, z wyłączeniem osoby P. P. R.. W piśmie wyjaśniono, że na zasób IPN składają się dokumenty wytworzone w latach 1944-1990 przez cywilne i wojskowe organy bezpieczeństwa państwa. Do zasobu IPN weszła dokumentacja archiwalna dotycząca zbrodni nazistowskich i komunistycznych zgromadzona wcześniej przez Główną Komisję Badania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i jej okręgowe komisje, akta osób represjonowanych z przyczyn politycznych wytworzone przez sądy i prokuratury powszechne oraz wojskowe, a także akta jednostek organizacyjnych więziennictwa. W piśmie wskazano również, że IPN przejął również część dokumentacji zgromadzonej w Archiwum Państwowym miasta stołecznego W. oraz w archiwach urzędów wojewódzkich. W związku z tym podsumowano, że zasób archiwalny IPN nie jest odpowiedni dla poszukiwania materiałów dotyczących osoby P. P. R., ur. 28.06.1577 r. W dniu [...] maja 2023r., za pośrednictwem ePUAP, wpłynął do organu wniosek skarżącego zatytułowany "odwołanie od ułomnej decyzji" dyrektora Oddziału IPN w W. nr [...] z [...] marca br. o odmowie przeprowadzenia kwerendy archiwalnej dotyczącej P. P. R.. W uzasadnieniu pisma skarżący podał, że w artykule M. B. pt. "[...]", dotyczącym kradzieży obrazu i podpalenia kościoła, została wymieniona sygn. IPN [...]. Po wyszukaniu tej sygnatury w Cyfrowym Archiwum IPN okazało się, że jedynym tytułem i opisem tej jednostki są dane osobowe osoby, której autorka nie wymieniła w artykule. W związku z tym, że jedyną osobą wymienioną z imienia i nazwiska w tym artykule był P. P. R. malarz ur. w 1955 r., skarżący wystąpił o przeprowadzenie kwerendy osobowej dotyczącej tej osoby w archiwum IPN. W odpowiedzi na pismo skarżącego z [...] maja br. zatytułowane odwołanie od ułomnej decyzji zastępca dyrektora Biura Prawnego IPN pismem z [...] czerwca br., sygn. [...], wskazał, iż Oddział IPN w W. udzielił prawidłowej odpowiedzi, że zasób archiwalny organu nie jest odpowiedni dla poszukiwań materiałów osób urodzonych w XVI wieku. Przedmiotowe pismo zostało dostarczone skarżącemu za pośrednictwem ePUAP. Za pośrednictwem ePUAP Pan M. M. wysłał ponaglenie na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia odwołania z [...] maja br. od stanowiska organu I instancji [...]. Ww. pismo wpłynęło do IPN dnia [...] lipca 2023r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2023r. M. M. wniósł, za pośrednictwem Prezesa IPN, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa IPN w rozpatrzeniu jego odwołania z [...] maja 2023r. Skarżący wnosił: 1. zobowiązanie Prezesa IPN do rozpatrzenia odwołania z 18.05.2023 r. w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Prezesa IPN do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, 5. zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, iż w trakcie przygotowania publikacji o wystąpiłem do organu I instancji z wnioskiem o przeprowadzenie kwerendy osobowej. Organ I instancji odmówił realizacji wniosku, dlatego wystąpił do organu II instancji z odwołaniem. Do chwili obecnej odwołanie nie zostało rozpatrzone. Skarżący podnosił, iż tryb załatwienia sprawy uważa za całkowicie niezgodny z prawem bowiem powinienen uzyskać orzeczenie. Nie wydając orzeczenia organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 k.p.a. Skarżący wnosił o zobowiązanie Prezesa IPN do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Nardowi Polskiemu wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczyła sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia[...] maja 2023r. Przechodząc natomiast do kwestii oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach działania w sprawie. O bezczynności organu oraz o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej można mówić wówczas zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął i prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie odpowiednim aktem administracyjnym lub nie podjął stosownej czynności prawem przewidzianej (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1715/09 - dostępny j.w.). W przypadku zatem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania kontrolnego Sąd kontroluje, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Orzekając więc w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności czy też nie. Stwierdzenie bezczynności obliguje Sąd do zobowiązania organu do dokonania czynności, której zaniechał, jeżeli nie wykaże, że wykonanie nie było możliwe. W ocenie Sądu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek Skarżącego nie mógł zostać uwzględniony ze względu na brak podstawy prawnej do jego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o IPN, dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci udostępnia się w celu: 1) wykonywania zadań ustawowych; 2) prowadzenia badań naukowych; 3) publikacji materiału prasowego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. poz. 24, z późn. zm.), z upoważnienia redakcji albo wydawcy. Jak stanowi art. 36 ust. 2 ustawy o IPN, dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci Narodowej udostępnia się na pisemny wniosek skierowany do dyrektora oddziału IPN właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Z kolei, art. 36 ust. 3 ustawy o IPN stanowi, że wniosek, o którym mowa w art. 36 ust. 2 cyt. ustawy, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby wnioskodawcy; 2) rodzaj i numer dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie; 3) datę wydania dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie oraz nazwę organu, który go wydał oraz 4) dane ułatwiające odnalezienie dokumentów. Zaś art. 36 ust. 4 przewiduje, że wniosek o udostępnienie dokumentów w celu wykonywania zadań ustawowych powinien zawierać również podstawę prawną dotyczącą wykonywania tych zadań. Art. 36 ust. 6 ustawy o IPN przewiduje, że dyrektor oddziału IPN, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia udostępnienia dokumentów, jeżeli złożony wniosek nie spełnia warunków określonych w art. 36 ust. 1-4 lub zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 lub art. 37. Z wnioskiem na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 może wystąpić organ administracji publicznej, organ wymiaru sprawiedliwości i ścigania lub inny urząd, instytucja bądź stowarzyszenie, które wskażą interesprawny, osoba fizyczna, która wykaże, że została zobowiązana do przedłożenia dokumentu w toku postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej lub wymiaru sprawiedliwości i ścigania. W przypadku osób fizycznych do wniosku powinien być dołączony dokument potwierdzający postępowanie przed innym organem. W każdym z tych wypadków istnieć zatem musi wyraźna ustawowa podstawa prawna udostępnienia dokumentów. Jak słusznie wskazał Organ w przedstawionej powyżej sprawie nie doszło do stanu bezczynności, gdyż pismem z dnia [...] marca 2023 r., podpisanym przez kierownika Referatu Udostępniania Dokumentów dla celów Naukowych i Dziennikarskich, Organ informował m.in. o fakcie, że zasób archiwalny Organu jest nieodpowiedni do poszukiwania dokumentów dot. P. P. R., gdyż zakres ustawowy działalności archiwalnej Organu nie obejmuje dokumentów z XVI wieku. Ponadto pismo to nie jest decyzją administracyjną, lecz informacją dla wnioskodawcy. Jednocześnie, i co należy podkreślić, żaden z przepisów ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie nakładał na Organ obowiązku załatwienia przedmiotowego wniosku w formie decyzji administracyjnej. Reasumując skoro Organ nie był zobowiązany do działania w niniejszej sprawie w formie rozstrzygnięcia, to nie można mu przypisać bezczynności. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.