II SAB/Wa 565/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. – oddala skargę – Do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych [...] sierpnia 2017 r. wpłynęłu skarga K. K., zam. w [...] przy ul. [...], na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych, w tym na ich udostępnienie bliżej nieokreślonym podmiotom, przez przez Wyższą Szkołę [...] w [...], z siedzibą w [...] przy ul, [...]. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. organ, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w postaci wskazania, w jakim zakresie zostało naruszone jego prawo do ochrony danych osobowych, tj. sprecyzowania jakie konkretnie jego dane osobowe zostały udostępnione oraz wskazanie podmiotów na rzecz których nastąpiło udostępnienie. Ponadto organ, działając na podstawie art. 261, kpa wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty skarbowej od czynności urzędowej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący udzielił odpowiedzi, nie wskazując jednak jakie konkretnie dane osobowe podlegały naruszeniu przez administratora danych. Uzupełniając pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. sklkarżący podał, że "[...] w [...] przekazała informacje o mnie co najmniej Politechnice [...] i Uniwersytetowi [...] (...). Przeprowadzenie postępowania administracyjnego wyjaśni jakie informacje zostały przekazane, na jakiej podstawie zostały udzielone i czy wszystko odbyło się zgodnie z literą prawa. Tak proszę o przeprowadzenie postępowania również w [...] i [...]". Pismem z dnia [...] września 2017 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, działając na podstawie art. 64 § 2 kpa pozostawił pismo skarżacego bez rozpoznania na skutek nieuzupełnienia braków formalnych w postaci wskazania na czym konkretnie polegało naruszenie jego prawa do ochrony danych osobowych. Pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżący wezwał Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do usunięcia naruszenia prawa, tj. do cyt.: "(...) wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia [...] sierpnia 2017". Pismem z dnia [...] października 2017 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych poinformował skarżącego, iż na skutek nieuzupelnienia braków formalnych pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r. w postaci wskazania w jakim zakresie naruszone zostało jego prawo do ochrony danych osobowych, pozostawił skargę bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] października 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia napuszenia prawa w rozumieniu art. 37 Kpa. Pismem z dnia [...] października 2017 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi K. K. podał, że w dniu [...] października 2017 otrzymał pismo od organu o znaku [...]. W piśmie tym organ administracyjny utrzymał swoje stanowisko o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Skarżący stwierdził, że nie może się zgodzić z takim stanowiskiem bowiem wszelkie braki formalne uzupełnił., tj. m. in. wskazat, że nie posiada pełnej wiedzy na temat informacji, które przekazuje [...] w [...] innym podmiotom. Pełnego zaś wyjaśnienia kwestii przekazywania informacji przez [...] w [...] oczekuję po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, o które wnioskował. Ponadto skarżacy wniósł o Wnoszę o zasądzenie zadośćuczynienia na jego rzecz grzywny w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając, że skarga jest bezzasadna. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ppsa. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis s. 388). Organ podał, że również w w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1998 r. sygn. akt: III SAB 77/98) prezentowane jest stanowisko, iż cyt.: "(...) z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności (...)" (por. także wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt: IV SAB/Wa 68/2008, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt: II SAB/Bd 7/2008, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt: I SAB/Wa 183/2007). Następnie organ, odnosząc się do zarzutu bezczynności w ramach prowadzonego postępowania wskazał, iż Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w żadnym razie nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ podał, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r., a to uniemożliwiło mu ustalenie przedmiotu skargi tj. ustalenie na czym konkretnie polegało naruszenie prawa do ochrony danych osobowych skarżącego. Organ podkreśł, że organ związany jest treścią żądania, które wyznacza zakres postępowania, w związku z czym określenie przedmiotu postępowania powinno być wskazane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości w treści skargi. Organ przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt: II SAB/Op 60/17, zgodnie z którym tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. Wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a kpa i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym określonym innymi przepisami. Organ stwierdził zate, że wobec braku uzupełnienia przez skarżącego wniosku, w postaci wskazania w jakim zakresie zostało naruszone jego prawo do ochrony danych osobowych, wszczęcie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych nic było możliwe. Organ wskazał również, że organ nie jest w stanie wyręczyć skarżącego w zakresie określenia przedmiotu postępowania. Wobec braku wskazania konkretnych danych osobowych podlegających naruszeniu przez administratora tych danych, organ nie jest w stanie bowiem samodzielnie ustalić przedmiotu postępowania. Organ przywołał również tezę przedstawioną w uzasadnieniu Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt: I OSK 238/11, zgodnie z którym organ ochrony danych osobowych nie posiada instrumentów prawnych, które umożliwiłyby mu wyręczanie strony w kwestii ustalenia okoliczności faktycznych ". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola sądu obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ na zawiadomienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi nierozpoznanie sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego prze nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Z uwagi na fakt, że skarga w rozpoznawanej sprawie wniesiona została do Sądu po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) do organu wyższego stopnia uznać należy, że zostały spełnione wszelkie formalne warunki oraz wymogi do wniesienia skargi przewidziane przepisami ustawy. W sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia wystąpienia albo niewystąpienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania, na wniosek lub z urzędu, polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 K.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, z której wynika, że skarżący jest niezadowolony z powodu braku merytorycznego załatwienia jego sprawy przez Generalnego Inspektora Danych Osobowych (a więc bezczynności organu w tym zakresie), określonej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r., Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności gdyż organ prawidłowo zastosował dyspozycję art. 64 § 2 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pozostawił wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2017 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych, w tym na ich udostępnienie bliżej nieokreślonym podmiotom, przez przez Wyższą Szkołę [...] w [...], z siedzibą w [...] przy ul, [...], bez rozpoznania, o czym poinformował skarżącego zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r.. Organ zatem zakończył sprawę z ww. wniosku skarżącego czynnością określoną w art. 64 § 2 K.p.a., która to czynność jest czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Należy wskazać, że zgodnie z art. 64 K.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§1). Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§2). Komentowany przepis przewiduje tryb usuwania braków w podaniach. Ma on charakter gwarancyjny, bowiem wnoszący podanie, co do zasady otrzymuje możliwość naprawienia błędów i uzupełnienia braków w podaniu. Dopiero niewykonanie wskazówek organu może spowodować negatywne skutki w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania. Do braków formalnych podania (poza oznaczeniem wnoszącego podanie), które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą m.in. braki podania wskazane w art. 63 § 2 K.p.a., tj. określenie żądania, podpis strony, a także wymagania określone w przepisach szczególnych, w tym wynikających z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.). W pierwszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12 pkt 2 pow. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych do zadań Generalnego Inspektora w szczególności należy wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Pojęcie skargi użyte w tym przepisie powinno być rozumiane szeroko, jako środek prawny służący zainteresowanym osobom do zgłaszania wszelkich nieprawidłowości w zakresie przetwarzania danych osobowych zarówno we własnych sprawach, jak też w sprawach innych osób. W przypadku, gdy skarga dotyczy sytuacji prawnej skarżącego organ ten jest władny i zobligowany do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy dane osobowe skarżącego są w istocie przetwarzane, jeżeli tak, to w jakim celu i czy następuje to z poszanowaniem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Ustalenia takie mogą zostać poczynione w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego, co do zasady według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że przepisy Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" przewidują zdecydowanie mniej restrykcyjne wymogi formalne dla skargi niż przepisy ogólnego postępowania administracyjnego dla podania. Niemniej jednak należy podkreślić, że z uwagi na szeroki zakres przedmiotowy tego środka prawnego może się zdarzyć, że skarga wniesiona zostanie w sytuacji, która może być przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego. Ustawodawca w przepisach k.p.a. przyjął generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. W sytuacji, gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, stosownie do art. 233 k.p.a. powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona (por. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie - Ius Novum z 2008 r. nr 1, str. 128). Dlatego też jeżeli do GIODO wpływa skarga, która może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie organ ten powinien takie postępowanie przeprowadzić stosując odpowiednio przepisy kpa. Należy zwrócić uwagę, że zastosowanie przez GIODO środków prawnych określonych w art. 18 ustawy o ochronie danych osobowych następuje w formie decyzji administracyjnej, która może zostać wydana wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że GIODO właściwie zakwalifikowało pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. GIODO, mimo nieprawidłowego pod względem formalnym wniosku skarżącego podjął wymagane prawem działania zmierzające do skutecznego wszczęcia postępowania, zgodnie z intencją wnioskodawcy (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych). Skutek braku właściwej reakcji zainteresowanej strony na takie wezwanie nie może natomiast stanowić o opieszałości organu. Wskazać należy, iż w przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Pierwotna skarga, na podstawie której Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wszczął postępowanie dotyczyło nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych, w tym na ich udostępnienie bliżej nieokreślonym podmiotom, przez przez Wyższą Szkołę [...] w [...], z siedzibą w [...] przy ul, [...]. Także w toku postępowania administracyjnego skarżący nie sformułował zarzutu nieuprawnionego przetwarzania jego danych osobowych w zakresie innym niż we wniosku wszczynającym postępowanie, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący, nie wskazał jakie konkretnie dane osobowe podlegały naruszeniu przez administratora danych. Uzupełniając pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący podał, że "[...] w [...] przekazała informacje o mnie co najmniej Politechnice [...] i Uniwersytetowi [...] (...). Przeprowadzenie postępowania administracyjnego wyjaśni jakie informacje zostały przekazane, na jakiej podstawie zostały udzielone i czy wszystko odbyło się zgodnie z literą prawa. Tak proszę o przeprowadzenie postępowania również w [...] i [...]". Zdaniem Sądu w sprawie bezsporne jest, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawierał braki formalne. W ocenie Sądu, zasadnie zatem organ – pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. - wezwał skarżącego na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków formalnych skargi w postaci wskazania w jakim zakresie zostało naruszone jego prawo do ochrony danych osobowych, tj. sprecyzowania jakie konkretnie jego dane osobowe zostały udostępnione oraz wskazanie podmiotów na rzecz których nastąpiło udostępnienie, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Sąd podkreśla jednocześnie, że w ww. wezwaniu organ szczegółowo wskazał przedmiot żądania. Wezwanie zawierało także prawidłowe pouczenie, że nieusunięcie braków formalnych w terminie 7 dni spowoduje stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. pozostawienie podania bez rozpoznania. Treść tak sformułowanego wezwania nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń Sądu. Wynika z niego za równo zakres w jakim wniosek skarżącego wymagał uzupełnienia jak i wskazanie podstawy prawnej wezwania. Ponadto organ prawidłowo pouczył skarżącego o skutkach prawnych braku zastosowania się do ww. wezwania. Jak wynika z akt sprawy, skarżący odebrał ww. wezwanie dnia [...] sierpnia 2017 r. a zatem termin do jego wykonania upływał dnia [...] sierpnia 2017 r. Pomimo jasno sprecyzowanego zobowiązania, pouczenia o negatywnych skutkach niezastosowania się do niego poprzez niego do żądania organu wyjaśnienia skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie czyniły zadość żądaniom organu. W ocenie Sądu, organ miał więc prawo, zgodnie z wcześniej udzielonym pouczeniem, pozostawić wniosek skarżącego bez rozpoznania. Skoro brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, a organ zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił ww. wniosek bez rozpoznania to powyższe okoliczności wykluczają możliwość postawienia zarzutu bezczynności i czynią skargę niezasadną. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji