II SAB/Wa 569/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. K. z siedzibą w W. w dniu [...] kwietnia 2019 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z wnioskiem o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), notatek ze spotkań odbywanych w wyniku realizacji umowy dotyczącej sporządzenia "Analizy współpracy przedsiębiorstw telekomunikacyjnych w zakresie wykorzystania kabli telekomunikacyjnych w budynkach, uwzgledniającej kwestie finansowe, usługowe i techniczne oraz prawne wraz z przygotowaniem rekomendacji oraz zapewnienie wsparcia eksperckiego dla pracowników Prezesa UKE", w ramach postępowania zamówieniowego nr [...]. Wniosek wpłynął do organu w dniu 30 kwietnia 2019 r. W dniu 14 maja 2019 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy, poinformował wnioskodawcę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie rozpoznany do 30 czerwca 2019 r., z uwagi na konieczność analizy zakresu danych możliwych do udostępnienia. W dniu 28 czerwca 2019 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował K. z siedzibą w W., że notatki o udostępnienie których zwróciła się we wniosku z [...] kwietnia 2019 r. nie są dokumentami urzędowymi, a w konsekwencji nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ dodał, że od dokumentów urzędowych należy odróżnić dokumenty wewnętrzne, które służą przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia i nie przesądzają o kierunkach działania organu. W piśmie z dnia 22 lipca 2019 r. K. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do "rozstrzygnięcia wniosku" w terminie 7 dni od dnia otrzymania orzeczenia w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej była rażąca oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi K. podniosła m. in., że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a więc taka, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną jest treść informacji (wystąpień, opinii, ocen) wytworzonych przez organy władzy publicznej (i podmioty nie będące organami władzy publicznej, wykonujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa). Chodzi tu nie o tylko o dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy władzy publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Skarżąca dodała, że sporne notatki dotyczą spotkań odbytych przez przedstawicieli Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w ramach analizy zleconej przez organ w trybie zamówienia publicznego. Są to więc dokumenty urzędowe (art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a nie dokument wewnętrzny, który co do zasady ma charakter roboczy i często podlega zmianie. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udostępnił spornych notatek, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co prowadzi do wniosku, że jest w tej sprawie bezczynny. Skarżąca dodała, że żądana informacja stanowi "w sposób oczywisty" informację publiczną, a to prowadzi do wniosku, że bezczynność organu w tej sprawie jest rażąca. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że sporne notatki dokumentują proces wymiany poglądów, informacji, stanowisk między zamawiającym a wykonawcą, w celu wypracowania treści Analizy objętej zamówieniem publicznym, a więc realizacji zawartej umowy, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne "nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności", a nawet jeśli zawierają propozycję dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji, po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dodał, że w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnił skarżącej ofertę złożoną przez [...] sp. z o.o. [...] sp.k. na sporządzenie analizy współpracy przedsiębiorstw telekomunikacyjnych w zakresie wykorzystania kabli telekomunikacyjnych w budynkach, uwzględniającej kwestie finansowe, usługowe i techniczne oraz prawne wraz z przygotowaniem rekomendacji oraz zapewnieniem wsparcia eksperckiego dla pracowników Prezesa UKE (przetarg nieograniczony) oraz umowę na sporządzenie tej analizy, zawartą z tą Spółką w dniu [...] lipca 2018 r. a także udostępnił sporządzoną Analizę. Organ stwierdził, że jeżeli informacja objęta wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi informacji publicznej, podmiot do którego wniesiono ten wniosek nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, lecz pisemnie informuje wnioskodawcę o zajętym stanowisku. W rozpatrywanej sprawie organ wywiązał się z tego obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W rozpatrywanej sprawie spór miedzy skarżącą – K. z siedzibą w W. (organizacją samorządu gospodarczego reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie lub na rzecz: elektroniki, telekomunikacji, informatyki, teleinformatyki, energetyki, elektrotechniki, automatyki przemysłowej, a także w zakresie audiowizualnych mediów elektronicznych) a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej dotyczy tego, czy notatki ze spotkań przedstawicieli Spółki [...] i organu (wykonawcy i zamawiającego) odbywanych w celu realizacji umowy z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczącej sporządzenia Analizy współpracy przedsiębiorstw telekomunikacyjnych w zakresie wykorzystania kabli telekomunikacyjnych w budynkach, stanowią informację publiczną, a w konsekwencji czy Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej który nie udostępnił tych notatek skarżącej, można zarzucić bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Sąd wyjaśnia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie udostępnił w ustawowym 14 - dniowym terminie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia oraz o nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 ustawy), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie o tym, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne między stronami, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy) jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Sąd podziela stanowisko organu, że notatki ze spotkań odbywanych przez wykonawcę i zamawiającego w celu realizacji umowy (sporządzenia analizy) nie stanowią informacji publicznej. Oczywiście rację ma skarżąca, że informacją publiczną jest treść informacji wytworzonych m. in. przez organy władzy publicznej oraz że informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym m. in. treść i postać dokumentów urzędowych o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu, nie ma jednak podstaw do zakwalifikowania spornych notatek jako dokumentów urzędowych. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że zarówno spotkania kontrahentów takiej umowy, jak i sporządzane notatki z tych spotkań nie stanowią przewidzianych prawem, formalnych wymagań czy elementów dotyczących przebiegu realizacji umowy. Powstają wyłącznie z woli stron takiej umowy, na użytek wewnętrzny, w procesie wyjaśniania i doprecyzowania ich stanowisk. Obrazują przebieg czynności organizacyjnych i pracy myślowej, (koncepcyjnej), które poprzedzają powstanie ostatecznego stanowiska, wyrażonego w dokumencie mającym charakter dokumentu urzędowego, który to dokument nie musi jednak ściśle odzwierciedlać przebiegu tych prac przygotowawczych. Tego rodzaju notatki nie mogą być zatem uznane za miarodajne dla oceny działań uzewnętrznionych w umowie (dokumencie urzędowym) i z tego względu nie można im przypisywać waloru dokumentu urzędowego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Sąd stwierdza, że spotkania przedstawicieli organu i Spółki [...], jak wynika ze spornych notatek, były organizowane, najogólniej rzecz mówiąc, w związku z zawarciem przez ich uczestników umowy o sporządzenie Analizy i miały na celu "wypracowanie" tej Analizy (uzgodnienie poglądów i stanowisk). Te notatki (dokumenty) zostały wprawdzie sporządzone w związku z realizacją zadania publicznego (sporządzeniem Analizy), niemniej mają one charakter "organizacyjny i porządkowy", służą wymianie informacji, zawierają co najwyżej niewiążące ustalenia, dokumentują sferę zamierzeń a nie faktów. Świadczy o tym najlepiej okoliczność, że podmiot zamawiający Analizę, po otrzymaniu jej projektu może go przyjąć, albo zgłosić zastrzeżenia uwagi co do treści Analizy i wezwać wykonawcę do ich uwzględnienia. Z powyższego wynika, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skoro bowiem żądane notatki nie są informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani ich udostępnienia, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowego wynika, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r.) Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej prawidłowo poinformował skarżącą, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a więc zarzut bezczynności nie jest uzasadniony. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji.