II SAB/Wa 57/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia 5 stycznia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz D. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. P. w dniu 24 stycznia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania, Skarżący podniósł, iż w dniu 5 stycznia 2012 r. drogą elektroniczną zwrócił się do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o udostępnienie umów zwartych w latach 2009 – 2011 z określonymi podmiotami wskazanymi we wniosku zastrzegając, że wnosi o te umowy "także w przypadku, gdy podmioty te są członkami konsorcjum, z którymi podpisano umowę, nawet gdy nie są liderem konsorcjum". W dniu 23 stycznia 2012 r. wnioskodawcy doręczono pismo Krajowej Izby Biegłych Rewidentów Krajowej Rady Biegłych Rewidentów podpisane przez Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia 17 stycznia 2012 r. informujące, że wskazane we wniosku umowy cywilno-prawne nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Skarżącego, żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż zawierane umowy są związane z realizacją przez Krajową Izbę Biegłych Rewidentów jej zadań publicznych zleconych przez państwo w drodze ustawy, a także że poprzez zawarcie umowy Krajowa Rada Biegłych rewidentów rozporządza majątkiem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, a ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 1 pkt lit. f wprost mówi, że informacja o majątku organizacji samorządó zawodowych podlega ujawnieniu, przy czym pojęcie "majątek" należy rozumieć bardzo szeroko, "w tym także sposób jego dysponowania, a zawierając przedmiotowe umowy dysponowano środkami pieniężnymi". Na poparcie swego stanowiska przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 927/10. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Biegłych Rewidentów wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, uzasadniając swoje stanowisko "pełną transparentnością w zakresie prezentowania majątku Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w ramach sporządzanych corocznie sprawozdań finansowych". Wskazała też, że umowy, których udostępnienia domaga się Skarżący, są zawierane z podmiotami gospodarczymi o charakterze niepublicznym, które nie korzystają ze środków publicznych i w związku z tym nie stanowią one informacji publicznej. Ponadto wskazano, odnosząc się do zaprezentowanego przez Skarżącego wyroku, że przedmiotem żądanej informacji był wykaz umów, a nie kserokopie konkretnych umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwaną dalej "u.d.i.p"), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym wyraz każdy należy rozumieć jako "każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Stwierdzić zatem należy, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest informacja pisemna, jak i ustna, dotycząca określonej kategorii spraw. Przepis art. 4 pkt 1 - 5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów - jako organ samorządu zawodowego - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Zauważyć należy, że dysponent informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd lub sięgając do publikatora. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 77, poz. 649 ze zm.) Krajowa Rada Biegłych Rewidentów kieruje działalnością samorządu w okresach między Krajowymi Zjazdami Biegłych Rewidentów. Do kompetencji Krajowej Rady Biegłych Rewidentów należą wszystkie sprawy niezastrzeżone przepisami ustawy dla innych organów, w tym prowadzenie działalności wydawniczej i szkoleniowej. Na tle powyższych regulacji nie można mieć wątpliwości, że objęte wnioskiem Skarżącego umowy cywilnoprawne zawarte przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów z wskazanymi we wniosku podmiotami stanowią informację publiczną. Są to bowiem wiadomości o działalności gospodarczej, której stroną jest Krajowa Rada Biegłych Rewidentów i tym samym wywierają skutki w sferze majątkowej rozumianej jako "dysponowaniem majątkiem" przez samorząd zawodowy. Przez dysponowanie majątkiem należy bowiem rozumieć całokształt możliwości rozporządzania poszczególnymi składnikami majątku na podstawie stosunków umownych i faktycznych (por. S. Szuster, Komentarz do art. 6 u.d.i.p., System Informacji Prawnej Lex). Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów zawartym w piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Objęte wnioskiem umowy, jak wskazano powyżej, mają bowiem charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji, przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów drogą mailową w dniu 5 stycznia 2012 r. Zauważyć należy, że w u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za pisemny wniosek należy też uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten wydaje się uzasadniony brakiem pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z uwagi na to, że żądając informacji nie musi on wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Wniosek o udzielenie informacji może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, jednak na tym etapie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W sytuacji zatem, gdy - jak w sprawie niniejszej - żądana informacja w postaci ww. umów istnieje (co w sprawie jest bezsporne), to organ był obowiązany do jej udostępnienia po uznaniu, że w tym konkretnym wypadku prawo do informacji nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli natomiast organ powziął wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania winien zawiadomić Skarżącego o konieczności sprecyzowania wniosku w zakresie zawartego w nim żądania, odwołując się przy tym do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis znajduje zastosowanie w sytuacji nieprecyzyjnie określonych żądań. W myśl powołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, toteż zobowiązał Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia 5 stycznia 2012 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co umożliwi stronie ewentualne wykorzystanie środków prawnych łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.