II SAB/Wa 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. i J.G. na bezczynność Rady Gminy [...] reprezentowanej przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. M. C. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 5 grudnia 2016 r. wniesionego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie podnosząc, że brak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie powoduje stanu bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, jednak, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "P.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) (1) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) (2) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organu jest zatem zasadniczo dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce, mimo iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarżący zaskarżyli w niniejszej sprawie bezczynność Rady Gminy [...] polegającą na braku odpowiedzi tego organu na skierowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu takie określenie przedmiotu zaskarżenia oznacza, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Rady Gminy [...] jest niedopuszczalna, ponieważ udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 P.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zatem konstrukcją postępowania sądowoadministracyjnego, której funkcje nie odpowiadają funkcjom przypisywanym środkom zaskarżenia.(...). Mając z kolei na uwadze treść art. 53 § 2 P.p.s.a. odpowiedź na wezwanie należy uznać za informację zwrotną przybierającą postać pisma procesowego w sprawie sądowoadministracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1874/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należy stwierdzić że, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., niedopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nieudzieleniu przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 P.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest do jej odrzucenia, gdyż, rozpatrując taką skargę, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Jednocześnie podkreślić należy, że Rada Gminy [...] nie miała obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniosek taki wynika z treści art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Ustawodawca dopuścił więc możliwość nieudzielenia przez organ gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i ustalił termin w jakim strona może wówczas wnieść skargę do sądu administracyjnego, przy czym skargę wnosi się na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma bowiem na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07). Skoro więc Rada Gminy [...] nie miała obowiązku udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to przedmiotowa skarga na bezczynność Rady, dotycząca aktu nie objętego kognicją sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu.