II SAB/Wa 571/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie skargi na przetwarzanie danych osobowych 1. zobowiązuje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia wniosku skarżącego L.K . z dnia [...] stycznia 2016 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 4. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego L. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L.K. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o usuniecie bezprawnego przetwarzania danych osobowych. Zarzucając organowi naruszenie art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), 4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2016 r. wysłał za pośrednictwem platformy ePUAP skargę do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na bezprawne przetwarzanie danych osobowych skarżącego przez Miejską Pracownię Urbanistyczną w L., w szczególności w zakresie niedopełnienia obowiązku informacyjnego. Zgodnie z potwierdzeniem przedłożenia skarga wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2016 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych od dnia złożenia skargi nie podjął żadnych czynności, ani nie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. Milczenie organu przez tak długi czas świadczy o lekceważeniu skarżącego, obowiązujących przepisów prawa oraz swoich obowiązków wynikających z ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. Organ powinien działać, z uwagi na szczególny charakter swoich zadań ustawowych, bez zbędnej zwłoki mając na względzie ochronę danych osobowych osób zwracających się do niego z problematyką wynikającą z kompetencji organu. W związku z powyższym organ Generalny Inspektor naruszył również art. 8 k.p.a. zw. z art. 36 k.p.a. Skarżący poinformował, iż w dniu [...] lipca 2016 r. za pośrednictwem skrzynki ePUAP wysłał do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze stwierdził, iż skarga jest dopuszczalna i zasadna. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek zawarty w piśmie procesowym organ wskazał, iż do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga L.K. na przetwarzanie jego danych osobowych przez Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w L. W dniu [...] lipca 2016 r. wpłynęło wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu [...] lipca 2016 r. zainteresowany złożył skargę na bezczynność organu. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia [...] lipca 2016 r. zwrócił się, na mocy art. 14 ust 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922), do Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w L. o złożenie wyjaśnień w sprawie, w terminie 7 dniu od dnia doręczenia pisma. Jednocześnie w tym samym dniu Generalny Inspektor poinformował skarżącego, iż podjął czynności mające na celu wyjaśnienie przedstawionej przez niego sprawy. W chwili obecnej Generalny Inspektor oczekuje na wyjaśnienia ze strony Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w L. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ dopuścił się bezczynności, Generalny Inspektor przyznał, że postępowanie jest prowadzone w terminie dłuższym niż przewidziane przepisami k.p.a. Jednakże Generalny Inspektor w żadnym razie nie uchyla się od wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przeciwnie, organ do spraw ochrony danych osobowych, w ramach swoich możliwości, przedsięwziął wszelkie przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną. Generalny Inspektor podkreślił, iż czynności w sprawie podejmowane były możliwie najszybciej. Jednakże organ jest również uzależniony od czynników zewnętrznych, chociażby oczekiwanie na wpłynięcie wyjaśnień, czy zwrotnych potwierdzeń odbioru. Zwrócił uwagę, że stosownie do brzmienia art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Organ zasygnalizował także, iż Biuro Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Biura Generalnego Inspektora składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Generalny Inspektor w swojej pracy prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na liczbę wpływających skarg do Biura, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Liczba skarg, które wpłynęły do Biura Generalnego Inspektora w ciągu ostatnich 4 lat wzrosła o 100 %. W roku 2010 wpłynęło 1114 skarg, w 2011 r. - 1271 skarg, w 2012 r. - 1593 skarg, a w 201 r. - 1879 skarg, zaś w 2014 r. wpłynęło 2481 skarg. Natomiast w roku 2015 wpłynęło 2256 skarg. W ocenie organu, niniejszą skargę uznać należy za bezzasadną, bowiem czynności podejmowane przez organ miały na celu zbadanie wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, natomiast terminy podejmowanych czynności były determinowane fizyczną niemożliwością, przy istniejących ograniczeniach kadrowych (budżetowych), wykonywania ich szybciej (a zarazem bez wpływu na postępowania dotyczące innych obywateli). Z ostrożności procesowej, w razie gdyby jednak Sąd uznał, iż przedmiotowa skarga jest zasadna, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych powołując się na wskazaną wyżej argumentację wniósł o nieorzekanie, iż bezczynności miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o nienakładanie grzywny, w myśl art. 149 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż skarga L.K. jest dopuszczalna, bowiem w skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 k.p.a. Skarga na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych skarżącego jest też zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 2). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że do dnia orzekania przez Sąd sprawa z wniosku L.K. doręczonego Generalnemu Inspektorowi w dniu [...] stycznia 2016 r. nie została przez organ rozpatrzona w wymaganej prawem formie. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopiero po wystosowaniu przez skarżącego wezwania do usunięcia przez organ naruszenia prawa, po blisko 6 miesiącach od wniesieniu wniosku strony, tj. w dniu [...] lipca 2016 r. podjął pierwszą czynność w sprawie i wezwał uczestnika postępowania do złożenia pisemnych wyjaśnień. Dopiero po tej dacie organ wykazał aktywność procesową, która zmierzała do rozpoznania zasadności wniosku skarżącego i wydania decyzji w sprawie. Nie ma zatem wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez zainteresowanego z wnioskiem do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do dnia orzekania przez Sąd organ sprawy w zakreślonej prawem formie nie załatwił, przez 11 miesięcy nie wydał decyzji, z czego przez pół roku w ogóle się sprawą nie zajmował. Uchybił więc bezsprzecznie terminom określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta, z powodu początkowej 6 miesięcznej niczym nieusprawiedliwionej zwłoki, ma postać rażącego naruszenia prawa. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. w postępowaniu zakończonym wydaniem w sprawie decyzji jest oczywiste i nie może być usprawiedliwione skomplikowanym charakterem sprawy. Bowiem wskazana powyżej znaczna przerwa w aktywności organu nie została usprawiedliwiona racjonalnymi argumentami. Zarówno czas trwania postępowania w niniejszej sprawie jak i brak po stronie organu w toku prowadzonego postępowania zintensyfikowanych działań, zwłaszcza w 6 pierwszych miesiącach, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Obserwowany przez organ w ostatnich latach wzrost liczby skarg wpływających do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie usprawiedliwia – w stanie faktycznym tej sprawy, biorąc pod uwagę konieczne do ustalenia fakty, stopień skomplikowania materii – braku działania organu przez tak długi czas. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Sąd te twierdzenia organu w pełni podziela. Tym niemniej, w sprawie niniejszej za szczególnie naganne należy uznać, iż od wszczęcia postępowania upłynęło blisko 6 miesięcy bez jakiejkolwiek reakcji organu. Czasu opóźnienia w podjęciu rozstrzygnięcia nie sposób wobec tego usprawiedliwić treścią art. 77 § 1 k.p.a., albowiem w tym okresie organ nie podejmował czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ zintensyfikował działania mające na celu załatwienie sprawy, choć decyzji w sprawie nie wydał. Wobec tego, że bezczynność nie ustała do daty wyrokowania, w sprawie konieczne stało się zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek skarżącego, w trybie przewidzianym przepisami ustawy, o czym na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. orzeczono w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o postaci bezczynności organu Sąd wydał na podstawi art. 149 zd. drugie p.p.s.a. Przyjmując, iż bezczynność w działaniu organu musi wywołać określone skutki, Sąd wymierzył Generalnemu Inspektorowi grzywnę (art. 149 § 2 p.p.s.a.), mającą na celu zdyscyplinowanie w przyszłości tego organu do terminowego załatwiania spraw obywateli. Wymierzona w wyroku grzywna (pkt 3 sentencji) mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wymierzając grzywnę w podanej w sentencji wysokości Sąd miał na względzie nie tylko rozmiar uchybień organu, ale i okoliczności na które powoływał się organ w odpowiedzi na skargę, iż jest jedynym urzędem na całą Polskę i działając bez jednostek pomocniczych musi sprostać lawinowo rosnącym ilościom skarg obywateli na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowym. Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż nie znaczna wysokość kary, lecz sam fakt jej wymierzenia wywoła zamierzone skutki prewencyjne. Podkreślić należy, iż uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. W analizowanym przypadku argumentacja podniesiona przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zasługiwała na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.