II SAB/Wa 572/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 roku 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 roku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje skarżącemu D. J. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 800 (słownie: osiemset) złotych; 4. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 1600 (słownie: tysiąc sześćset) złotych. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego podania z [...] lutego 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". Wprawdzie w treści skargi posługiwano się sformułowaniem "przewlekłość postępowania", lecz - wobec wywodów jej uzasadnienia - Wnioskodawca zarzucał w istocie organowi bezczynność. W tym więc zakresie rozpatrzył sprawę Sąd. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - podanie – datowane na [...] kwietnia 2017 r., - nadano 26 kwietnia 2017 r.; ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, że doręczono je 27 kwietnia 2017 r., - postępowanie w tej sprawie winno być zakończone 27 maja 2017 r., a najpóźniej - 27 czerwca 2017 r., - organ wykonywał wprawdzie mało znaczące czynności - głównie wymiana korespondencji; z perspektywy czasu można je nazwać pozornymi; nie zmierzały one do załatwienia sprawy (wniosku); polegały na: skierowaniu zapytań do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWIA, Biura Kadr i Szkolenia MSWiA, Komendanta Głównego Policji, Instytutu Pamięci Narodowej; ich kopie przesyłano na adres zamieszkania Wnioskodawcy, - w czerwcu 2017 roku Wnioskodawca otrzymał pismo od organu (datowane [...] czerwca 2017 r.), że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie z uwagi na konieczność wszechstronnego i wnikliwego jej zbadania; wymaga to podjęcia szeregu czynności wyjaśniających; w ocenie organu rozpatrzenie wniosku będzie możliwe do 29 września 2017 r., - w październiku 2017 roku Wnioskodawca otrzymał pismo od organu (datowane [...] października 2017 r.), którym poinformowano go, że - z powodu wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających - rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do 30 maja 2018 r., - w związku z bezskutecznym upływem tego terminu do wydania decyzji, Wnioskodawca skierował do organu [...] czerwca 2018 r. "Ponaglenie"; natomiast w 16 czerwca 2018 r. otrzymałem pismo od organu (datowane [...] czerwca 2018 r.), że może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym; pisemnie powiadomił więc organ, że nie jest w stanie stawić się osobiście w [...]; w piśmie z [...] czerwca 2018 r. organ informował też, że wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić do 31 grudnia 2018 r., - do dnia wniesienia skargi ([...] lipca 2019 r.) - od ostatniego pisma organu – Wnioskodawcy nie przysłano decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiał podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.: - do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 750) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania". Wedle ustaleń Sądu, w zainicjowanej pismem Wnioskodawcy sprawie wydano orzeczenie (tak notatka k. 53). Potwierdza to pismo Wnioskodawcy, do którego załączono kopie decyzji z [...] listopada 2019 r. (k. 36-37 i 46-51). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego akta lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Wobec wprowadzonej przez prawodawcę do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", regulacji art. 37 ust. 1 w nowym brzmieniu, stan bezczynności nie dotyczy sytuacji, gdy organ nie przekracza terminów, określonych w art. 35 bądź innych - wskazanych przezeń, w myśl art. 36 Kodeksu (tak art. 37 ust. 1 pkt 1). O ile natomiast organ mieści się w tych terminach ewentualna zwłoka w załatwieniu sprawy może być oceniana jedynie w ramach zarzutu przewlekłości postępowania (art. 37 ust. 1 pkt 2). W realiach rozpatrywanej sprawy organ wskazał końcowy termin jej załatwienia na 31 grudnia 2018 r. W dniu wnoszenia skargi ([...] lipca 2019 r.) nie wydano zaś jeszcze orzeczenia. Organ więc – w myśl reguł art. 37 ust. 1 K.p.a. - pozostaje w bezczynności. Taki jest też w istocie zarzut skargi, choć użyto tam określenia "przewlekłość postępowania". Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] czerwca 2018 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz jedynie w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Trafnie w skardze opisano istotne elementy przebiegu sprawy, niekwestionowane zresztą w odpowiedzi na skargę i znajdujące potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji zasadnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Mianowicie pismem z czerwca 2018 roku organ poinformował stronę o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, zaś ta - pismem z tego samego miesiąca - wskazała, że nie będzie się z nimi zapoznawać. Z akt sprawy nie wynika również, aby od lipca 2018 do lipca 2019 roku, gdy wniesiono skargę, ale także do dnia wydania orzeczenie w sprawie ([...] listopada 2019 r.), organ podejmował z urzędu jakiekolwiek czynności, służące dalszemu jej wyjaśnianiu. Nie można za takowe uznać wymiany korespondencji pomiędzy organem a Wnioskodawcą w kwestii doręczenia kopii dokumentacji. Decyzję wydano dopiero – jak można wnosić - wobec złożenia skargi. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Dokumentację zgromadzono w czerwcu 2018 roku zaś decyzję wydano w listopadzie następnego roku. Sprawy skomplikowane należy przy tym załatwiać w terminie do dwu miesięcy, zaś datę załatwienia danej organ zakreślił ostatecznie na 31 grudnia 2018 r. Był to zresztą kolejny termin i nie został także zachowany. Zasadny był więc zarzut bezczynności. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu (patrz załączona kopia decyzji), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podejmował wprawdzie działania generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Chybione są tu wywody skargi, jakoby wymiana korespondencji z innymi organami miała charakter pozorny – nie służyła załatwieniu sprawy Wnioskodawcy. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcie wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do doświadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość Wniosek wpłynął do organu w kwietniu 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie służyło temu kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, przy czym na dzień wniesienia skargi (datowana [...] lipca 2019 r.) upłynął kolejny, wskazany przez organ termin (31 grudnia 2018 r.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, Wnioskodawcy nie wskazano nawet kolejnego terminu załatwienia jego sprawy. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z informacją od organu, że cała dokumentacja została już zgromadzona, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z kwietnia 2017 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. Wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa zasadne było także wymierzenie organowi przez Sąd z urzędu grzywny, jako środka służącego jego dyscyplinowania dla właściwego prowadzenia spraw. W danym przypadku zachodzi przesłanka zastosowania danej sankcji, pomimo że nie ujawniono celowego przeciągania załatwienia sprawy. Na równi z taką sytuacja wypada traktować brak rzetelnej informacji dla strony o terminie załatwienia sprawy, gdy może to rodzić u niej wątpliwości, czy zostanie ona w ogóle załatwiona. W ocenie Sądu nie podejmowanie żadnych czynności przez organ poczynając od lipca 2018 roku do początku listopada 2019 roku uzasadnia wymierzenie sankcji w wysokości 100 zł za każdy pełen miesiąc pozostawania w bezczynności (16 x 100 zł). Ustalając grzywnę w tak umiarkowanej kwocie, Sąd miał na uwadze, że generalnie powodem zwłoki w załatwieniu danej sprawy może być znaczny, równoczesny napływ wielu wniosków, oraz wydanie orzeczenia - wobec wniesienia skargi. Sąd zasądził także z urzędu kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia (16 miesięcy x 50 zł). Jest to zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być przy tym brak wykazanie konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy. Szerszą argumentacje w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-4 sentencji wyroku. ----------------------- 2