II SAB/Wa 573/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. i Partnerzy Radcowie Prawni na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2014 r. – oddala skargę – Kancelaria [...] z siedzibą w [...], zwróciła się do Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z opublikowaniem na stronie internetowej Krajowej Rady Radców Prawnych zapytania ofertowego na opracowanie dokumentacji ochrony danych osobowych, z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. o: 1. udzielenie informacji, czyja oferta została wybrana i na jaką kwotę zostanie podpisana umowa na opracowanie ww. dokumentacji, 2. przesłanie kserokopii oferty złożonej przez wybrany podmiot, 3. przesłanie kopii protokołu z wyboru ofert, 4. uzasadnienie wyboru danej oferty i nieuznaniu za wystarczającą oferty złożonej przez Kancelarię [...]. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2015 r. Sekretarz Krajowej Rady Radców Prawnych poinformował Kancelarię, że uwzględniając charakter czynności podejmowanych w przedmiotowej kwestii przez samorząd radców prawnych oraz brak zastosowania Prawa zamówień publicznych w procesie wyboru ofert, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu. W skardze na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych Kancelaria [...] zarzuciła jej naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez rażące przekroczenie 14 – dniowego terminu załatwienia sprawy. Wniosła w związku z tym o zobowiązanie Krajowej Rady Radców Prawnych do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej akt, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że zgodnie z jednoznacznym stanowiskiem doktryny, uwzględnienie wniosku o udzielenie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno – technicznej, natomiast odmowa, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinna nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organ samorządu, jakim jest Krajowa Rada Radców Prawnych, powinna wydać decyzję administracyjną, czego zaniechano. Pismo Krajowej Rady z dnia [...] stycznia 2015 r. nie zawierało niezbędnych elementów decyzji administracyjnej i miało wyłącznie charakter informacyjny. Skarżąca podniosła ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m. in. organy samorządów zawodowych. Biorąc pod uwagę zadania samorządu radców prawnych stwierdziła, iż samorząd radców prawnych wykonuje zadania publiczne, określone ustawą o radcach prawnych. Tym samym Krajowa Rada Radców Prawnych będąca zgodnie z art. 42 ust. 1 tej ustawy organem samorządu radców prawnych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, za jaką uznać należy informację żądaną przez skarżącą. Wskazując na treść art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwo, skarżąca stwierdziła, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności dotycząca aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy). Rozstrzygnięcia samorządów zawodowych, nie odnoszące się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, które służą realizacji zadań publicznych, muszą być udostępniane w związku realizacją zadań publicznych dla osiągnięcia celów określonych w Konstytucji i ustawie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podała, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast forma decyzji jest tu zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeśli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem z zachowaniem przewidzianych terminów. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w świetle orzecznictwa, przepis art., 16 ust. 1 udip przewidujący obowiązek wydania decyzji ma zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy i podmiotowy. Brak któregokolwiek z nich powoduje, iż wydana w takiej sytuacji decyzja administracyjna obarczona jest wadą nieważności na podstawie at. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Krajowa Rada podniosła także, iż pochodząca od niepublicznego podmiotu, złożona w trybie przepisów Kodeksu cywilnego i chroniona tajemnicą handlową oferta, stanowi dokument prywatny w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Fakt, że trafia on do organu nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Natomiast pozostałe informacje i działania Krajowej Rady Radców Prawnych, podjęte w zakresie opracowania dokumentacji ochrony danych osobowych, nie mają charakteru publicznego, gdyż nie odnoszą się do publicznej sfery działalności. Działania te należą do sfery wewnętrzno – organizacyjnej, dotyczą wdrożenia do struktury technicznej Krajowej Rady obowiązków przewidzianych prawem. Samorząd zawodowy nie jest bowiem organem publicznym, organem państwa, którego niemal wszystkie działania w zasadzie mają charakter publiczny i związany z wydatkowaniem środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność na tle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", może być oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Wobec tak nieprecyzyjnego zdefiniowania pojęcia informacji publicznej, ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 dokonał przykładowego wyliczenia, jakie informacje stanowią informację publiczną. Przede wszystkim orzecznictwo, ale także literatura, wypracowały definicję pojęcia "informacji publicznej" stwierdzając, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1558/13, Lex nr 1404009). Natomiast w świetle art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku Kancelarii [...], czyli Krajowa Rada Radców Prawnych, będąca organem samorządu zawodowego radców prawnych, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 udip. Okoliczność powyższa jest w niniejszej sprawie bezsporna. Spór dotyczy natomiast charakteru informacji, których w swoim wniosku żądała skarżąca Kancelaria. W ocenie Sądu żądanie przesłania kopii oferty złożonej przez wybrany podmiot (pkt 2 wniosku) jest w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądaniem udostępnienia dokumentu prywatnego. Sąd ten w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13 stwierdził bowiem, że: "Wnioski o dofinansowanie projektu przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie udip. Informacją publiczną co do zasady są dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosków o dostęp do informacji publicznej." Sąd powyższe stanowisko w pełni podziela i stwierdza, iż charakter dokumentu prywatnego na oferta złożona przez podmiot wybrany przez Krajową Radę Radców Prawnych ma opracowanie dokumentacji ochrony danych osobowych. Także pozostałe żądania skarżącej, określone w pkt 1, 3 i 4 wniosku, nie dotyczą informacji publicznej. Do zadań samorządu radców prawnych, zgodnie z przepisem art. 41 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 507 ze zm.), należy w szczególności: 1. udział w zapewnieniu warunków do wykonywania ustawowych zadań radców prawnych, 2. reprezentowanie radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz ochrona ich interesów zawodowych, 3. współdziałanie w kształtowaniu i stosowaniu prawa, 4. przygotowywanie aplikantów radcowskich do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego oraz doskonalenie zawodowe radców prawnych, 5. nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu przez radców prawnych i aplikantów radcowskich, 6. prowadzenie badań w zakresie funkcjonowania pomocy prawnej. Zdaniem Sądu wymienione wyżej zadania należy traktować jako zadania publiczne, zaś informacje ich dotyczące – jako informację publiczną. Natomiast żądania określone w pkt 1, 3 i 4 wniosku należą, jak zasadnie uznała Krajowa Rada Radców Prawnych, do sfery wewnętrzno – organizacyjnej, gdyż dotyczą obowiązku wdrożenia do struktury technicznej Krajowej Rady porozumień dotyczących ochrony danych osobowych, a więc wykazania innych niż wynikające z ustawy o radcach prawnych, obowiązków przewidzianych prawem. Żądania te nie mieszczą się również w katalogu informacji publicznej, zawartym w art. 6 ust. 1 udip. Ponadto, jak wynika z wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika Krajowej Rady na rozprawie, w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopiero trwały negocjacje, żądana umowa nie została jeszcze zawarta, nie istniał protokół z wyboru ofert i nie było uzasadnienia wyboru konkretnej oferty. W związku z tym nie można zarzucić Krajowej Radzie Radców Prawnych, że pozostawała w bezczynności w dacie orzekania przez Sąd w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Kancelarii, bowiem pismem z dnia [...] stycznia udzieliła informacji o braku przymiotu informacji publicznej żądanych informacji, zaś na rozprawie poinformowała o braku części żądanych informacji w okresie wniesienia żądania. Z bezczynnością organu na gruncie udip, mamy do czynienia wtedy, gdy organ będący w posiadaniu wnioskowanej informacji milczy wobec złożonego wniosku, bądź też wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 udip terminie nie udzielił żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 – miesięcznym terminie, lub nie wyda na zasadach przewidzianych w Kpa decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji bądź o umorzeniu postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 udip. Wbrew stanowisku strony skarżącej, jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz ww. umorzenie postępowania, jak stanowi art. 16 ust. 1 udip, następują w formie decyzji administracyjnej, przy czym podkreślenia wymaga, co wynika też z redakcji tego przepisu, że żądana informacja musi mieć przymiot informacji publicznej. Jeżeli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną lub organ nie posiada żądanej informacji, wystarczające jest pismo informacyjne w twej materii. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.