II SAB/Wa 573/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P.S. na bezczynność ENERGA-Operator S.A. Oddział w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje ENERGA-Operator S.A. Oddział w P. do rozpoznania wniosku skarżącego P. S. z dnia [...] lipca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od ENERGA-Operator S.A. Oddział w P. na rzecz skarżącego P.S. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. S. w dniu [...] lipca 2016 r. skierował do [...] – Operator S.A. z siedzibą w G. Oddział w P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie nazw miejscowości, działek ewidencyjnych, numerów obrębów ewidencyjnych w obrębie Miasta P., Gminy P., Gminy S. oraz Gminy D., przez które przebiega linia wysokiego napięcia 110 kV relacji P. – S. Ponadto wnioskodawca zażądał udostępnienia decyzji administracyjnych w tym o ustaleniu lokalizacji inwestycji, o zatwierdzeniu planów realizacyjnych oraz pozwoleniu wraz z zatwierdzonymi planami określającym projektowaną wówczas linie wysokiego napięcia 110 kV relacji P. – S.. Spółka w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. poinformowała wnioskodawcę, że jego wniosek nie zawiera wskazania interesu prawnego oraz celu i przeznaczenia wnioskowanej informacji publicznej. Wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych, poprzez wskazanie interesu prawnego oraz dostarczenie wykazu działek ewidencyjnych i nazw miejscowości wraz udokumentowaniem przysługującego prawa własności do powyższych działek. P. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] – Operator S. A. (działającej przez swój Oddział w P.), polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2016 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.), przy jednoczesnym: 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. W skardze wniesiono o zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołuje się na brak przepisu, który ustalałby termin na wniesienie skargi na bezczynność. Przywołuje postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 2020/08. Następnie pełnomocnik skarżącego uzasadnia brak konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05. Wywodzi o dopuszczalność skargi na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niepoprzedzonej żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto uzasadnia, że żądana informacja dotycząca decyzji o lokalizacji i budowie linii energetycznych stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem "sprawy publicznej" jaką jest dystrybucja energii elektrycznej. Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dystrybucja energii elektrycznej jest zadaniem publicznym. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podała, " iż Organ wezwał "skarżącego do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego w związku z uznaniem przez Organ żądanej informacji publicznej, zatem nie można zarzucić bezczynności Organu w przedmiotowym przypadku, jak również organ nie był zobowiązany do decyzji odmawiającej wydania informacji wobec nie wykazania interesu publicznego przez Skarżącego, bowiem złożenie wniosku o udostępnieniu informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4). Okoliczności niniejszej sprawy nie są sporne. Bezczynność Spółki polega na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Skarżona bezczynność wynika zatem z faktu, że w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1198 z późn. zm.) wnioskodawca jak twierdzi nie uzyskał żądanej informacji publicznej w sposób i formie podanych we wniosku. Umknęło jednak skarżącemu, że odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udzielono mu w opisanym piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Inną kwestią jest prawidłowość tego stanowiska, która właśnie podlega ocenie sądu w niniejszej sprawie, z punktu widzenia, czy mamy do czynienia z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie tej ustawy. Istotne zatem na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej jest ustalenie, czy Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane przez wnioskodawcę decyzje administracyjne o lokalizacji i budowie linii elektroenergetycznych stanowią informacją publiczną. Zatem rozpatrując aspekt podmiotowy na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ustawie o dostępie do informacji jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Spółka jest podmiotem, którego działalność podlega przepisom ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059). W świetle treści art. 3 pkt 25 tej ustawy. Spółka jako operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych (OTK-A 2006/7/87, Dz. U. z 2006 r., nr 41, poz. 1012, LEX nr 198687). Taka ocena pozostaje aktualna mimo zmiany funkcjonowania rynku energetycznego, ustalonego nowelizacją ustawy Prawo energetyczne, wskutek wejścia w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE (Dz. U. U.E.EL z dnia 15 lipca 2003 r., nr 176, poz. 37, ze zm.). Dyrektywa nr 2003/54 aktualnie nie obowiązuje, została uchylona mocą Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 20093/72/WE dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz. U. UE L z dnia 14 sierpnia 2009 r., nr 211, poz. 55). Niemniej, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. mimo, że dokonywał zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy – Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną w 2005 r., a opartą na wynikającym z dyrektywy 2003/54/WE rozdziale systemów energetycznych, to swoje wnioski wyprowadził z Konstytucji RP. Również obecnie, po zmianach dokonanych w ustawie Prawo energetyczne, a także na gruncie obecnie obowiązującej dyrektywy 2009/72/WE (art. 2 pkt 35 dyrektywy) operator systemu dystrybucyjnego pozostaje przedsiębiorstwem energetycznym, które ze względu na dysponowanie zasobami energetycznymi wykonuje zadania publiczne. Dyrektywa 2009/72/WE w art. 25 ust. 1 wskazuje, że operator systemu dystrybucyjnego jest odpowiedzialny za zapewnienie długoterminowej zdolności systemu do zaspokajania uzasadnionego zapotrzebowania na dystrybucję energii elektrycznej, za eksploatację, utrzymanie i rozbudowę w warunkach opłacalności ekonomicznej bezpiecznego, niezawodnego i wydajnego systemu dystrybucji energii elektrycznej na swoim obszarze, z należytym poszanowaniem środowiska i efektywności energetycznej. Postanowienia obecnie obowiązującej dyrektywy 2009/72/WE potwierdzają aktualność tezy postawionej przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku, że dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego i ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju. Tym samym nawet rozdział usług sprzedaży i dystrybucji energii elektrycznej przewidziany w znowelizowanej ustawie Prawo energetyczne pozostaje bez wpływu na ocenę sądu odnośnie wykonywania przez spółkę zadań publicznych. Nadto, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 851/10 (LEX nr 737513), obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne, wobec czego działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie formułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Takie też stanowisko odnośnie wykonywania przez spółkę zadań publicznych, wskutek czego jest ona podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmowane jest obecnie jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 659/14; z dnia 11 marca 2014 r. - w sprawach o sygnaturach I OSK 2586/13, I OSK 2653/13, I OSK 2436/13; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1330/13, z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1421/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nietrafne jest zatem stanowisko przeciwne zawarte w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Przechodząc następnie do rozważań odnośnie charakteru żądanej informacji odwołać się trzeba do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Zatem żądane przez skarżących dokumenty urzędowe – decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych dotyczących danych publicznych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela stanowiska przedstawionego w piśmie Spółki z dnia [...] sierpnia 2016 r. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot uprawniony do uzyskania informacji publicznej nie musi wykazywać, że cel jego żądania jest zgodny z celem ustawy. Istotnym jest, że każdy ma prawo ubiegać się o udostępnienie informacji publicznej (na warunkach określonych w ustawie), a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ma ustawowy obowiązek wniosek taki załatwić. Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy o dostępie do informacji stanowi jednoznacznie, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 2 ustawy stanowi natomiast, że z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu takiej informacji. Zatem nawet posiadanie osobistego interesu w uzyskaniu informacji publicznej nie wyłącza uprawnień do uzyskania informacji w trybie tej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, która jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Jeżeli zatem podmiot obowiązany żądanej informacji nie posiada, wystarczające jest pisemne powiadomienie o tym wnioskodawcy. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w ustawowo ustalonym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku. Wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. nie został do dnia orzekania przez sąd załatwiony zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, ze stanowisko Spółki przedstawione w odpowiedzi na skargę, a w szczególności związane z przekazaniem skarżącemu wezwania do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, jest całkowicie niezrozumiale w świetle treści pisma z dnia [...] lipca 2016 r. Wykazanie istnienia szczególnego interesu publicznego związane z informacja przetworzoną. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r., Rozpatrując wniosek Spółka powinna udostępnić żądaną informację publiczną, jeżeli znajduje się ona w jej posiadaniu, ewentualnie poinformować pisemnie, że nie posiada takiej informacji, jeżeli żądana dokumentacja nie istnieje lub nie znajduje się w posiadaniu spółki, bądź wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy. Sąd orzekł następnie, że bezczynność Spółki nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi wyroku). Sąd uwzględnił okoliczność, że na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Spółka zareagowała w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym zajęła jednak błędne stanowisko. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.