II SAB/Wa 576/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. P. i A. P. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje P. S.A. z siedzibą w K. do rozpatrzenia wniosku I. P. i A. P. z [...] października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w K. na rzecz I. P. i A. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIA W piśmie z dnia [...] października 2011 r. pełnomocnik skarżących I. i A. P. wezwał Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. (dalej jako – PSE lub PSE S.A.) do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działek o numerach ewidencyjnych: [...], położonych w miejscowości P., dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz ustanowienia na tych nieruchomościach służebności przesyłu za wynagrodzeniem, w związku z przebiegiem linii energetycznej wchodzącej w skład przedsiębiorstwa PSE, jak również wniósł m.in. w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektromagnetycznych usytuowanych na ww. działkach. W pismach z dnia [...] kwietnia 2012 r. i [...] maja 2012 r. PSE odniosły się do kwestii roszczeń cywilnoprawnych dotyczących przedmiotowych nieruchomości, w związku z czym pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., ponowił wniosek o udostępnienie informacji zawierającej precyzyjne oznaczenie (organ wydający, znak, data) wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych stanowiących podstawę budowy lub przebudowy infrastruktury przesyłowej na działce stanowiącej przedmiot własności jego mocodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2013 r., pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie bezczynności PSE i zobowiązanie skarżonego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając bezczynność polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] października 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że argumentem przemawiającym za obowiązkiem stosowania przez spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej jest art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Przepis ten stanowi, iż zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zadanie publiczne cechuje zaś powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, są wyrazem urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę PSE, uprzednio działające pod firmą Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator S.A., wniosły o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o jej oddalenie. Wskazując na opisany powyżej stan faktyczny oraz prawny PSE podały, że – w odniesieniu do wniosku o odrzucenie – żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo wskazały, że żądanie skarżącego w związku z dochodzeniem roszczenia cywilnego od PSE, w tym zakresie i z tych względów nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, ale do informacji w jego indywidualnej sprawie. Taka informacja nie mieści się w zakresie art. 6 ustawy. Wprawdzie skarżący powołał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości żądana informacja nie dotyczy tej ustawy, lecz realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi PSE stwierdziły, że skarżący żąda informacji w indywidualnej sprawie, o czym przesądza okoliczność, iż żądanie wydania kserokopii decyzji nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się informacji jedynie przy okazji wystąpienia z roszczeniem cywilnym w związku z naruszeniem jego prawa własności. Na rozprawie w dniu 24 lutego 2014 r. pełnomocnik PSE S.A. cofnął wniosek o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Oceniając merytorycznie skargę Sąd doszedł do przekonania, iż jest ona zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązane są w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Jak wynika z akt sprawy, Spółka Polskie Sieci Energetyczne S.A. z siedzibą w K. jest państwową osobą prawną, gdyż Skarb Państwa jest jej jedynym akcjonariuszem. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl., wyrok NSA z 22 listopada 2013 r., I OSK 1646/13, niepubl.). Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) obowiązki operatora systemu przesyłowego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą bowiem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu przesyłowego, wymienione w art. 9c ust. 2 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy niemieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 2 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, niepubl. oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl.). W ocenie Sądu, żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). We wniosku z dnia [...] października 2011 r. skarżący wystąpili do PSE S.A. o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej na działkach nr ewid. [...] w miejscowości P. Skarżący domagają się więc niewątpliwie udostępnienia im "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy. Sąd nie podziela argumentacji Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia [...] października 2011 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy, albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez skarżących od Spółki roszczeń cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których, jak wskazano wyżej, należy PSE S.A. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa, wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2022/12, niepubl.). Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji i budowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12, niepubl., z dnia 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12, niepubl. oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, niepubl., wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Przyjęcie, jak tego domaga się PSE S.A., że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Rozstrzygając tę kwestię Sąd miał również na względzie, iż jego rolą jest dokonanie wyboru takiego kierunku wykładni, który w sposób możliwie najpełniejszy będzie uwzględniał normy, zasady i wartości konstytucyjne. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że każdy z wykluczających się wariantów interpretacyjnych służy ochronie określonych wartości konstytucyjnych, to zadaniem sądu jest dokonanie – przy wykorzystaniu zasady proporcjonalności – odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości i udzielenie pierwszeństwa jednej z nich (por. uchwała NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OPS 2/12, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 23). Udostępnieniu żądanych przez skarżącego dokumentów nie może również stać na przeszkodzie sam fakt, iż Spółka uznana została za przedsiębiorcę o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym na podstawie załącznika II pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. nr 198, poz. 1314 ze zm.). Z przepisów ustawy nie wynika, by tego rodzaju okoliczność stanowiła przesłankę wyłączającą udzielenie informacji publicznej. Odnosząc się do argumentacji Spółki, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, podnieść należy, że nie zostało wykazane, by skarżący byli stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznych na wskazanych działkach, co umożliwiałoby im taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżących o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy. Z tych powodów należało uznać, że wskazana wyżej norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 ustawy nie wykluczała w tym przypadku zastosowania przepisów ustawy. Sąd nie podzielił również poglądu organu co do naruszenia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości stron prowadzącego do uprzywilejowania jednego podmiotu względem drugiego w zakresie prowadzonego sporu cywilnego. Jak już o tym była mowa, prawo dostępu do informacji publicznej nie może być różnicowane z powodu tego, czy żądający takiego dostępu pozostaje, czy też nie, z podmiotem, od którego żąda udostępnienia informacji publicznej w sporze cywilnoprawnym. Takie właśnie zróżnicowanie podmiotów, gdyby podzielić poglądy Spółki, prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości stron. Nie sposób nie zauważyć, że sama Spółka powołuje się na art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Przepisy te dawały podstawę do ograniczenia prawa własności nieruchomości wobec przedsiębiorcy przesyłowego w drodze działań administracyjnoprawnych. Decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionych w tej decyzji nieruchomości (tak: uchwała SN z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, LEX nr 537076). Ta możliwość ograniczania prawa własności wskazuje na uprzywilejowaną pozycję przedsiębiorcy przesyłowego wobec właściciela nieruchomości. Nie można zatem podzielić wyrażonych w odpowiedzi na skargę uwag Spółki, iż "z punktu widzenia procesu inwestycyjnego i jego legalności wszystkie podmioty są zrównane w prawie (...)". Trudno zatem przyjąć, że ewentualne ujawnienie takiej decyzji lub jej braku przez przedsiębiorcę przesyłowego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może naruszać konstytucyjną zasadę równości stron. Reasumując, z akt sprawy wynika, że PSE S.A. nie załatwiła wniosku skarżących w sposób określony w ustawie. W pismach z dnia [...] kwietnia 2012 r. i [...] maja 2012 r. Spółka wskazała bowiem, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a żądane informacje nie są informacją publiczną. PSE S.A. pozostaje zatem w bezczynności co do wniosku z dnia [...] października 2011 r. Wniosek skarżących z tego dnia powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwróciła jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o jej udzielenie. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, winna zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Należy też zwrócić uwagę, że w przypadku, gdyby zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, Spółka powinna rozważyć, czy ustanowienie w sprawie pełnomocnika w postaci [...] jest zgodne z regulacjami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 33 ust. 1). Uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał PSE S.A. w K. do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] października 2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.